Infrações administrativas ambientais no Estado do Rio de Janeiro e a responsabilidade administrativa ambiental subjetiva
Comentários à Legislação do Estado do Rio de Janeiro. JACCOUD, Cristiane (org.)
Rio de Janeiro: Lumen Juirs, 2017. Capítulo XI, pp. 285-299.
Sumário
2.1.1 Competência legislativa. 4
2.1.2 Competência fiscalizatória. 4
2.2 Legislação do Estado do Rio de Janeiro. 7
2.2.1 A Lei Estadual 3.467/2000. 7
2.2.2 Demais normas estaduais de interesse: a prescrição. 9
1. Introdução
A Lei Federal 6.938/1981, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente (“PNMA”) e foi um marco para a proteção ambiental em nosso país, previu em seu art. 14 a responsabilidade ambiental administrativa pelo “não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental”[1].
A Constituição Federal de 1988 (“CF/88”), por sua vez, estabeleceu (i) o direito de todos “ao meio ambiente ecologicamente equilibrado” (cf. art. 225, caput), e (ii) correspondente dever do Poder Público e da coletividade quanto à sua defesa e preservação, em prol das gerações atuais e futuras (noção de desenvolvimento sustentável[2]).
Como forma de garantir tal objetivo, além de eleger a proteção ao meio ambiente como um dos princípios da ordem econômica (cf. art. 170, inc. VI), a CF/88, na mesma linha da PNMA, previu que uma única conduta ou atividade lesiva ao meio ambiente pode ensejar a responsabilização do respectivo infrator em três diferentes esferas: civil, administrativa e criminal.
O regime de tríplice responsabilidade está expresso no art. 225, § 3º, da CF/88 que dispõe o seguinte: “as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados [responsabilidade civil].”
Essas três esferas de responsabilidade são independentes entre si, dão margem a processos distintos e (em regra) autônomos de apuração, bem como podem ser cumuladas.
Há, contudo, comunicação entre elas (as tais esferas de responsabilidade). Afinal, como lembra Guilherme José Purvin de Figueiredo, v.g., “no processo penal o juiz absolver o réu, reconhecendo a prova de inexistência do fato (art. 386, I, do Código de Processo Penal), não poderá subsistir a condenação na esfera administrativa”[3].
A responsabilidade administrativa, objeto do presente trabalho, decorre, em primeiro lugar, da violação a regras de proteção ambiental, dependendo de uma conduta típica (comissiva ou omissiva).
É o que se extrai do art. 70 da Lei Federal 9.605/98: “considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente”[4].
A infração administrativa ambiental envolve a previsão de um tipo infracional específico no qual a conduta deve se subsumir. E a fiscalização do cumprimento de regras de proteção ambiental integra o poder de polícia estatal, tratando-se de instrumento regulatório de comando, bem como de controle do Estado para ver punidas condutas violadoras das regras de preservação do meio ambiente – e, assim, por outro lado, incentivar a proteção ambiental.
Segundo a posição mais recente do Superior Tribunal de Justiça (“STJ”), no entanto, a caracterização da responsabilidade administrativa pressupõe, ademais, que a referida conduta típica seja qualificada pela culpa ou dolo (culpabilidade) do agente.
Na aludida Corte Superior, com efeito, começa a se consolidar entendimento alinhado com o que a Lei Estadual 3.467/2000, que dispõe sobre as sanções administrativas derivadas de condutas lesivas ao meio ambiente praticadas no Estado do Rio de Janeiro, previa em seu art. 1º (“Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão dolosa ou culposa que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente”).
Considerando o enfoque pretendido neste trabalho, e sem que se tenha a pretensão de esgotar o tema, passa-se a avaliar a competência fiscalizatória dos Estados da federação (no caso, do Estado do Rio de Janeiro), seguida de abordagem da legislação estadual específica sobre o tema, para, por fim, analisar-se questão controversa e recentemente avaliada pelo STJ quanto à natureza da reponsabilidade administrativa – se subjetiva ou objetiva.
2. Infrações administrativas ambientais no Estado do Rio de Janeiro
2.1 Competência Estadual
A competência para legislar em matéria ambiental é concorrente, como propugna a CF/88 em seu art. 24[5]. Assim, à União compete estabelecer regras gerais – como o fez no caso das infrações administrativas na Lei 6.938/1981 e na Lei 9.605/1998 – e aos Estados e Distrito Federal suplementar tais normas. Já os Municípios são competentes para legislar nessa matéria naquilo que for de interesse local, ou seja, que as circunstâncias e especificidades municipais o justificarem (art. 30, I e II, da CF/88).
No plano federal, o Decreto 6.514/2008 dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente e, entre outras providências, estabelece o processo administrativo federal para apuração dessas infrações. Nesse contexto, note-se que, para o exercício do poder de polícia em matéria ambiental, muitos entes utilizam a norma federal para pautar sua atuação. Já o Estado do Rio de Janeiro tem norma própria sobre o tema, a Lei 3.467/2000, que regula de forma geral a questão em âmbito estadual.
A competência administrativa para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas – relacionada às atividades de fiscalização ambiental e imputação de infrações administrativas –, por sua vez, é comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (art. 23 da CF/88).
Assim, todos os entes federativos são competentes para fiscalizar e autuar em matéria ambiental.
Nesse sentido, a Lei Federal 9.605/1998 estabelece que “são autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo[6] os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA[7], designados para as atividades de fiscalização, bem como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministério da Marinha” (art. 70, § 1º).
Para regular a cooperação entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum prevista no art. 23, III, VI e VII da CF/88, em atendimento ao previsto no parágrafo único desse dispositivo constitucional[8], foi editada a Lei Complementar 140/2011.
Tal norma estabelece competir “ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada” (art. 17).
Assim, para delimitar a competência fiscalizatória dos Estados, cumpre avaliar a sua competência para o licenciamento ambiental, que, como também estabelece a Lei Complementar 140/2011, deve ser conduzido por um único ente federativo (art. 13).
Tal competência, no que pertine ao ente estadual, é residual, cabendo aos Estados licenciar as atividades e os empreendimentos efetiva ou potencialmente poluidores que não sejam licenciados pela União[9], nem pelos Municípios[10].
A competência administrativa estadual, veja-se, é bastante ampla, cabendo-lhe grande parte da fiscalização ambiental.
É importante notar que não se veda que outros entes federativos, que não o competente para o licenciamento ambiental, em situações específicas, fiscalizem e autuem condutas lesivas ao meio ambiente. O que se estabeleceu foi uma a prioridade de atuação do ente licenciador.
Os demais entes, em tese, podem autuar quando o órgão competente para o licenciamento for comunicado da ocorrência da infração e deixar de agir.[11]
Tal regramento, entende-se, priorizaria o critério da preponderância do interesse, que, aliás, antes mesmo da sua edição, já era previsto pelas normas em vigor[12] e admitido como adequado pelo Supremo Tribunal Federal (“STF”)[13].
A norma em questão, portanto, é de grande importância para o sistema, eis que o conflito de competência para exercício do poder de polícia é indesejável e pode ferir a garantia da autonomia dos entes federativos, trazendo inconvenientes burocráticos e entraves ao desenvolvimento de atividades econômicas e, em suma, dificultando a aplicação das normas.
Como bem destacado por Luis Roberto Barroso, a divisão das atribuições administrativas no plano ambiental deve respeitar a referida autonomia dos entes federativos[14]: “(…) o dever compartilhado não significa (…) que o propósito da Constituição seja a superposição completa entre a atuação dos entes federados, como se todos detivessem competência irrestrita em relação a todas as questões. Na realidade, a divisão de competências ambientais é realizada não apenas em respeito à autonomia federativa – o que já seria fundamento bastante – mas também para assegurar efetividade à tutela do meio ambiente e harmonizá-la com outras finalidades igualmente protegidas pela Constituição”[15].
Tanto é assim que a Lei Complementar 140/2011 destacou, entre os seus objetivos, o de “harmonizar as políticas e ações administrativas para evitar a sobreposição de atuação entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos de atribuições e garantir uma atuação administrativa eficiente” (art. 3º, III).
Sobre o tema, comenta Paulo de Bessa Antunes: “Se se admitisse que os órgãos públicos de diferentes esferas federativas pudessem, a seu talante, embargar, paralisar e contestar atividades que se encontram autorizadas regularmente pelos demais integrantes do SISNAMA, no uso normal e legal de suas atribuições, o sistema se tornaria completamente inviável”[16].
Considerando o quanto exposto, note-se que o Estado do Rio de Janeiro tem competência para fiscalizar a generalidade dos empreendimentos e atividades localizados e/ou exercidas em seu território. E que tal poder-dever recai sobre o órgão ambiental estadual, o Instituto Estadual do Ambiente – INEA[17].
2.2 Legislação do Estado do Rio de Janeiro
A Lei Estadual 3.467/2000, em linhas gerais, é bastante semelhante ao regramento federal, contendo penalidades compatíveis com as aplicadas por força do disposto no Decreto Federal 6.514/2008 (norma que foi antecedida pelo Decreto Federal 3.179/1999).
Nela, são estabelecidas as infrações administrativas em espécie:
(i) contra a fauna (art. 31 a art. 43) – e, aqui, destaca-se a referência, com o estabelecimento de penalidades mais rigorosas, à inclusão da espécie envolvida na infração nas listas da Convenção do Comércio Internacional das Espécies da Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extinção – CITES, que inexiste na legislação federal;
(ii) contra a flora (art. 44 a art. 60) – observando-se que foi estabelecido tipo específico de “provocar incêndio em mata ou floresta”, diferentemente do que ocorre no plano federal em que o uso do fogo é circunstância agravante das penalidades, o que nos parece mais adequado;
(iii) relativas à poluição (art. 61 a art. 67 e art. 88 a art. 98-A) – com penalidade de multa de até R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhões);
(iv) contra o ordenamento urbano e o patrimônio histórico (art. 68 a art. 70);
(v) contra a administração ambiental (art. 72 a art. 82); e
(vi) relativas ao licenciamento ambiental (art. 83 a art. 87).
A norma traz também a estrutura do processo administrativo ambiental para a apuração de infrações e imposição de penalidades (art. 11 a art. 30).
Cabe destacar que, como consequência da constatação da prática de determinada infração ambiental, o órgão ambiental (nesta análise, o INEA) lavra um auto de constatação, consistente em ato administrativo pelo qual o agente da fiscalização constata uma infração à legislação ambiental, identifica o infrator, descreve a conduta e tipifica a conduta (ação ou omissão), e sugere a aplicação da sanção administrativa.
Tal ato pode ser seguido ou acompanhado, conforme as circunstâncias específicas, de auto de infração[18], no caso de aplicação de penalidade de multa; de termo de apreensão e termo de depósito, se o caso envolver a apreensão de bens; e, ainda, de embargo de obra ou atividade.
Traz-se nesse ponto da norma detalhes dos requisitos formais dos autos de constatação e infração e dos termos e da forma de instrução do processo administrativo. Tal procedimento foi regulamentado pela Resolução INEA 28/2010, que em seu Anexo I disciplina o procedimento administrativo de apuração de infração ambiental e define os atos administrativos utilizados nas ações fiscalizatórias do INEA.
A lavratura do auto de constatação inaugura procedimento de apuração da efetiva ocorrência de ato infracional, nos estritos limites do tipo legal infracional.
No âmbito desse processo administrativo, o autuado – pessoa física ou jurídica acusada do cometimento da infração – pode apresentar manifestações de defesa. Isto em atendimento aos princípios do contraditório e da ampla defesa, corolários do devido processo legal constitucional aplicável ao processo administrativo[19].
Contra o auto de infração pode ser apresentada impugnação no prazo de quinze dias, admitindo-se que o autuado instrua o processo com novos elementos e mesmo requeira a produção de prova ou diligência.
Da decisão que apreciar a impugnação – que poderá ser proferida pelo Conselho Diretor ou pela Vice-Presidência –, cabe um único recurso (cf. art. 63 do Decreto Estadual 41.628/2009) a ser apresentado também no prazo de quinze dias.
Tal recurso será apreciado e decidido pelo Conselho Diretor, no caso das decisões proferidas pela Vice-Presidência, e pela Comissão Estadual de Controle Ambiental – CECA, no caso das decisões proferidas pelo Conselho Diretor.
Note-se que não são estabelecidos prazos para a Administração Pública proferir tais decisões, o que traz morosidade e incerteza ao processo administrativo. Outro ponto controverso na delonga do processo administrativo é a possibilidade de imposição de juros de mora no caso da penalidade de multa em desfavor do autuado, quanto a demora para apreciação não está sob seu controle, mas, sim, da Administração. Nesse aspecto, é fundamental o tema da prescrição administrativa, abordado a seguir. Por fim, cumpre comentar que a Lei 3.467/2000 estabelece a possibilidade de conversão da penalidade de multa em serviços de interesse ambiental ou na realização de obras de preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental (art. 101).
Caso celebrado termo de compromisso ou de ajuste ambiental[20] que estabeleça obrigação de o autuado adotar medidas específicas para fazer cessar a degradação ambiental, as penalidades de multa ficam com sua exigibilidade suspensa. Para isso, em regra, exige-se que o autuado apresente projeto técnico de reparação do dano.
Outras normas relacionadas a infrações administrativas estaduais poderiam ser também analisadas, como a Lei 5.101/2007, que criou o INEA e o seu regulamento (Decreto 41.628/2009), a Lei 5.427/2009, que regulamenta o processo administrativo no âmbito da administração estadual, a Lei 4.431/2004, que torna obrigatória a publicação da relação de infratores que tenham sofrido sanções administrativas aplicadas por condutas lesivas ao meio ambiente no Estado, a Resolução INEA 28/2010, sobre os procedimentos e atos administrativos, e a Deliberação INEA 20/2010, que aprova o guia prático de fiscalização.
Entretanto, em vista da abordagem ora pretendida, o exame em tela ficará adstrito a um ponto adicional (e de enorme importante no processo administrativo): a prescrição.
Segundo o que preceitua o art. 74 da Lei Estadual 5.427/2009, (i) a partir da data da ocorrência do fato ou de quando cessar a prática no caso de infração permanente ou continuada, a Administração Pública tem cinco anos para apurar infração e aplicar uma penalidade ao infrator; e (ii) ocorre prescrição intercorrente quando o processo permanecer por mais de três anos sem manifestação da Administração Pública, devendo ser arquivado por determinação da própria Administração ou a pedido da parte interessada.
Ocorrendo a prescrição intercorrente, deverá ser apurada a responsabilidade do servidor que deu causa à mesma.
O mesmo dispositivo acima estabelece como causas de interrupção do prazo prescricional: (i) a notificação do infrator pela Administração; (ii) a ocorrência de ato administrativo para apurar o fato, não podendo aqui ser considerado qualquer despacho do agente público, como de mero encaminhamento, mas atos de efetiva investigação; e (iii) a decisão condenatória contra a qual caiba recurso.
Já a vigência de termo de ajustamento de conduta ou outro instrumento assemelhado é causa de suspenção da prescrição (cujo prazo volta a contar com a cessação da causa de suspensão).
Tais regras aplicam-se aos processos de apuração de responsabilidade administrativa ambiental iniciados após abril de 2009.
A prescrição é instrumento importante de garantia dos direitos fundamentais à segurança jurídica, à celeridade e à razoável duração do processo (art. 5o, XXXVI e LXXVIII, da CF/88).
3. A natureza da responsabilidade ambiental administrativa
Outro relevante ponto relativo à reponsabilidade ambiental administrativa é a sua natureza – tema que ainda suscita discussão na doutrina[21] e em nossos Tribunais, mas que se encontra em vias de ser superado.
E a posição que sucessivos julgados, especialmente no STJ, tem indicado que deve prevalecer na Corte é justamente aquela que converge com a nossa: diferentemente da responsabilidade civil por danos ambientais, a reponsabilidade administrativa por ato conduta infracional (típica) tem natureza subjetiva. Ou seja, tem como requisitos para a sua ocorrência a conduta típica qualificada pelo dolo ou pela culpa (negligência, imprudência ou imperícia).
À luz de tal entendimento, somente poderia ser punido administrativamente aquele que praticou a infração (autoria) na medida de sua culpabilidade (i.e. culpa ou dolo). E a adoção dessas corretas premissas impediria a prática dos órgãos ambientais de pretenderem impor penalidade, especialmente por fato de terceiro, àquele que não concorreu para a ocorrência da infração com conduta dolosa ou culposa[22].
Neste sentido, é requisito fundamental para a aplicação de qualquer penalidade que se identifique o autor do ato ilícito, que é quem deverá ser efetivamente punido (no plano administrativo).
Luís Carlos da Silva de Moraes faz interessante comentário sobre o assunto: “na volúpia que se tem na proteção do meio ambiente e pelo alto número de rábulas ambientais, disseminou-se a utilização da teoria da responsabilização civil objetiva para punir por simples presunção a pessoa ligada à atividade ou propriedade onde ocorreu a infração ambiental. Desdobrando: é responsável o proprietário do imóvel, o empresário, a empresa, simplesmente por ter ocorrido alguma infração naquele local, sem que em nenhum momento se tenha havido preocupação de se estabelecer a autoria, a qual é elemento básico da imputação, pois a necessidade de averiguação da culpa é posterior a se encontrar o autor da conduta infracional”[23].
Mas não é só. Além da identificação da autoria (v.g. daquele que praticou a conduta típica), para a imputação de infração é necessário ainda perquirir se está presente a culpabilidade do agente. E isso se justifica por estar-se no âmbito do direito administrativo sancionador, com lógica, princípios e objetivos diversos daqueles da responsabilização civil por danos ambientais.
No direito punitivo / sancionador – seja na responsabilidade administrativa ou na penal –, o cerne é a conduta e a sua reprimenda, ao passo que, na responsabilidade civil, o foco é o dano e a sua reparação.
Nessa linha, no plano administrativo, a culpa constitui elemento essencial, assim como o nexo causal.
A sistemática estabelecida constitucionalmente não admite que se sancione alguém por ato cometido por outrem e/ou quando não tenha concorrido culposamente para a infração.
Como esclarece Marçal Justen Filho, “O Estado Democrático de Direito exclui o sancionamento punitivo dissociado da comprovação da culpabilidade. Não se pode admitir a punição apenas em virtude da concretização de uma ocorrência danosa material. Pune-se porque alguém agiu mal, de modo reprovável, em termos antissociais. (…) Portanto, não basta a mera verificação da ocorrência objetiva de um evento danoso. É imperioso avaliar a dimensão subjetiva da conduta do agente (…).”[24].
Com efeito, não seria possível se falar em responsabilidade objetiva em sede administrativa, devendo haver a demonstração do elemento subjetivo, isto é, a existência de culpa ou de dolo.
Na mesma direção, Arnoldo Wald leciona que “Em Direito Ambiental, a responsabilização administrativa e criminal do infrator das suas normas depende da constatação de culpa ou dolo, tratando-se de responsabilidade subjetiva”[25].
Fábio Medina Osório, reforça tal posição, ensinando que a: “(…) Culpabilidade é uma exigência inarredável, para as pessoas físicas ou mesmo jurídicas, decorrente da fórmula substancial do devido processo legal e da necessária proporcionalidade das infrações e das sanções, sendo imprescindível uma análise da subjetividade do autor do fato ilícito, quando se trate de pessoa humana, e da exigibilidade de conduta diversa, além da intencionalidade perceptível ou previsibilidade do resultado danoso, quando se trate de pessoa jurídica. (…) Repele-se, fundamentalmente, a responsabilidade pelo fato de outrem e a responsabilidade objetiva. O delito é obra do homem, como é a infração administrativa praticada por pessoa física, sendo inconstitucional qualquer lei que despreze o princípio da responsabilidade subjetiva.”[26].
Na mesma linha, Heraldo Garcia Vitta afirma: “todo ilícito administrativo ou penal, exige, no regime democrático de direito, o elemento subjetivo [vale dizer, a culpa] do suposto infrator”[27].
Isso também é o que entende Eduardo Fortunato Bim: “Um dos princípios de direito administrativo sancionador é o da culpabilidade, o que se traduz como exigência de dolo ou culpa para aplicar a sanção administrativa (…)”[28].
Pois, além do respaldo doutrinário à aplicação da teoria da culpabilidade à responsabilidade administrativa em matéria ambiental, e como antecipado, é imprescindível que se chame a atenção também para o posicionamento atual dos nossos Tribunais sobre a questão, haja vista decisões recentes da 1ª e da 2ª Turmas do STJ, corroborando o entendimento aqui traçado.
Realmente, depois de decisões vacilantes sobre o tema, o STJ parece ter consolidado a sua posição – pela natureza subjetiva da responsabilidade administrativa em matéria ambiental.
Foi, com efeito, o que sinalizaram:
- tanto a 1ª Turma do STJ – “a responsabilidade civil por dano ambiental é subjetivamente mais abrangente do que a responsabilidade administrativa e penal, não admitindo estas últimas que terceiros respondam a título objetivo por ofensas ambientais praticadas por outrem”[29] (julgado de 2015);
- quanto a 2a Turma do STJ – “a aplicação de penalidades administrativas não obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados), mas deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de seu elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano”[30].
Já em 2016, aliás, tendo por base tais julgados, o STJ (novamente por sua 2a Turma) determinou o retorno de caso (em que o órgão ambiental aplicou penalidade a comprador de carga tóxica por danos causados pela substância durante o transporte por terceiros) à origem, para que o Tribunal de origem (no caso, o TJPR) “aborde a questão a partir da responsabilização administrativa subjetiva e analise se está presente a culpa da recorrente na ocorrência do dano ambiental debatido nos presentes autos”[31].
Uma vez mais, o STJ (1) estabeleceu a diferenciação de regimes entre a responsabilidade civil (objetiva) e a responsabilidade administrativa (subjetiva), bem como (2) a necessidade de, nesta última, aferir-se a “existência ou não de culpa, já que a controvérsia é referente ao cabimento ou não de multa administrativa”.
Reafirmou-se, positivamente, que: (i) no plano civil (à vista de dano ambiental), a responsabilidade pela reparação do dano é objetiva (= independe de culpa), solidária (= alcança poluidor(es) direto(s) e indireto(s)), e sob a modalidade do risco integral (não são admitidos excludentes de responsabilidade, como caso fortuito, força maior, fato ou ato de terceiro etc.)[32]; e (ii) na esfera administrativa, pode estar sujeito a multa aquele que cometeu, diretamente, a infração; mas não poderia sofrer sanção um terceiro que se relacione com o ato punido apenas de modo indireto e sem culpa. Assim, o poluidor indireto responderia na medida de sua culpabilidade (i.e., com dolo ou culpa) e de forma proporcional à sua conduta.
4. Considerações finais
A reponsabilidade administrativa, faceta da tríplice responsabilidade ambiental em conjunto com a civil e criminal, tem múltiplas questões controversas, parte das quais se procurou abordar neste ensaio, sob a ótica das regras e competências do Estado do Rio de Janeiro.
A ação fiscalizatória, com a imputação de reponsabilidade ambiental administrativa, é instrumento de atuação do Estado na promoção de seu dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações.
Como Estado federativo, o Brasil, especialmente a partir da CF/88, procurou estruturar a repartição das competências legislativa e administrativa.
O resultado dos trabalhos legislativos em favor de um regramento que sistematizasse a distribuição de atribuições entre os entes reforçou (i) a necessidade de trabalho conjunto e coordenado entre as entidades envolvidas; (ii) a importância de se ter clareza quanto aos papéis que cabem a cada uma das pessoas envolvidas no processo; bem como (ii) a complexidade da matéria.
No plano federal, a legislação editada (e/ou reafirmada, conforme o caso) previu que a responsabilidade administrativa por infração ambiental, em regra, seria de competência aos Estados.
A legislação do Estado do Rio de Janeiro, por sua vez, seguiu a mesma linha adotada pelo regramento federal sobre o tema, com um importante acréscimo: a incorporação expressa da culpabilidade para fins de caracterização de uma infração administrativa.
Tal importante traço distintivo entre as responsabilidades administrativa e civil foi recentemente examinado – e reafirmado – pelas duas Turmas que integram a Seção de Direito Público do STJ.
Consolidou-se o entendimento de que a responsabilidade administrativa ambiental seria subjetiva, tendo dentre seus requisitos a conduta típica (autoria) e culpável (i.e., culpa ou dolo).
5. Bibliografia
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BARROSO, Luis Roberto, Transporte ferroviário, Federação e competências em material ambiental. In: Temas de direito constitucional, Tomo IV.
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FIGUEIREDO, José Guilherme José Purvin de. Curso de Direito Ambiental. 5ª ed., São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2012.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 9 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013.
MORAES, Luís Carlos da Silva de. Curso de Direito Ambiental. 2 ed. São Paulo: Atlas, 2002.
OSÓRIO, Fábio Medina. Direito Administrativo Sancionador. 4 ed. São Paulo: Revista doa Tribunais, 2011.
VEIGA, José Eli da. Para entender o desenvolvimento sustentável. São Paulo: Editora 34, 2015.
VITTA, Heraldo Garcia. Responsabilidade civil e administrativa por dano ambiental. São Paulo: Malheiros, 2008.
WALD, Arnoldo. Direito Ambiental – Danos – Responsabilidade. Revista de Direito Administrativo. Vol. 216. Rio de Janeiro: Renovar, 1999.
[1] “Art. 14 – Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores:
I – à multa simples ou diária, nos valores correspondentes, no mínimo, a 10 (dez) e, no máximo, a 1.000 (mil) Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional – ORTNs, agravada em casos de reincidência específica, conforme dispuser o regulamento, vedada a sua cobrança pela União se já tiver sido aplicada pelo Estado, Distrito Federal, Territórios ou pelos Municípios;
II – à perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público;
III – à perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito;
IV – à suspensão de sua atividade”.
[2] José Eli da Veiga, para quem desenvolvimento sustentável deve ser entendido como um dos mais generosos ideais da humanidade, aponta que tal conceito exprime a “possibilidade e a esperança de que a humanidade poderá, sim, se relacionar com a biosfera de modo a evitar os colapsos profetizados nos anos 1970” e tem o “propósito de ao menos garantir que não sofram restrições as oportunidades e escolhas das próximas gerações” (VEIGA, José Eli da. Para entender o desenvolvimento sustentável. São Paulo: Editora 34, 2015, p. 46 e p. 202).
[3] FIGUEIREDO, José Guilherme José Purvin de. Curso de Direito Ambiental. 5ª ed., São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2012, p. 163.
[4] Ainda nos termos dessa norma, as infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções: (i) advertência; (ii) multa simples; (iii) multa diária; (iv) apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração; (v) destruição ou inutilização do produto; (vi) suspensão de venda e fabricação do produto; (vii) embargo de obra ou atividade; (viii) demolição de obra; (ix) suspensão parcial ou total de atividades; e (x) restritiva de direitos. A Lei Estadual 3.467/2000 prevê essas mesmas penalidades em seu art. 2º.
[5] “Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (…) VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (…)”.
[6] O processo administrativo em questão deve ser conduzido assegurando-se o direito de ampla defesa e o contraditório (art. 70, § 4º, Lei 9.605/1998).
[7] O SISNAMA é constituído pelos “órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental” (art. 6º, da Lei 6.938/1981 e art. 1º, § 1º, da Lei 3.467/2000).
[8] “Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (…) III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; (…) VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII – preservar as florestas, a fauna e a flora; (…). Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”.
[9] À União incumbe o licenciamento de empreendimentos ou atividades: “a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva; c) localizados ou desenvolvidos em terras indígenas; d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental; e) localizados ou desenvolvidos em dois ou mais Estados; f) de caráter militar (…) ; g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo (…)” (art. 7º, XIV).
[10] Aos Municípios incumbe o licenciamento de empreendimentos ou atividades que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local ou localizados em unidades de conservação instituídas pela Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental.
[11] Nesse sentido, veja-se quanto estabelecido no art. 17: “Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada. § 1º Qualquer pessoa legalmente identificada, ao constatar infração ambiental decorrente de empreendimento ou atividade utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores, pode dirigir representação ao órgão a que se refere o caput, para efeito do exercício de seu poder de polícia; § 2º Nos casos de iminência ou ocorrência de degradação da qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato deverá determinar medidas para evitá-la, fazer cessá-la ou mitigá-la, comunicando imediatamente ao órgão competente para as providências cabíveis.§ 3º. O disposto no caput deste artigo não impede o exercício pelos entes federativos da atribuição comum de fiscalização da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização a que se refere o caput”.
[12] Segundo o § 4º do art. 10 da Lei 6.938/1981 (posteriormente revogado pela LC 140/2011), “compete ao IBAMA o licenciamento (…) no caso de atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional”. No mesmo sentido, o art. 4º da Resolução CONAMA 237/1997 previa que “compete ao IBAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o art. 10 da Lei 6.938/1981, (…) de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional (…)”; por sua vez o art. 6º previa que “compete ao órgão ambiental municipal (…) o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local (…)” (grifos).
[13] Segundo decisão do Ministro Celso De Mello: “Considerada a repartição constitucional de competências em matéria ambiental, que, na eventualidade de surgir conflito entre as pessoas políticas no desempenho de atribuições que lhes sejam comuns – como sucederia, p. ex., no exercício da competência material a que aludem os incisos VI e VII do art. 23 da Constituição [competência para fiscalizar] –, tal situação de antagonismo resolver-se-á mediante aplicação do critério da preponderância do interesse e, quando tal for possível, pela utilização do critério da cooperação entre as entidades integrantes da Federação” (STF. AC 1.255-RR. Rel. Ministro Celso de Mello. DJ 22.06.2006).
[14] CF/88: “Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”.
[15] BARROSO, Luis Roberto, Transporte ferroviário, Federação e competências em material ambiental. In: Temas de direito constitucional, Tomo IV, p. 432/433.
[16] ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 13ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 189-190.
[17] Lei 3.467/2000 “Art. 11. São autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo os servidores dos órgãos ambientais estaduais, designados para tal fim, nos termos da legislação pertinente”. O INEA foi criado pela Lei 5.101/2007, que no art. 5o,II, estabelece o seu poder de polícia. Ademais, a Resolução INEA 06/2009, que disciplina o procedimento para o exercício do poder de polícia ambiental pelo INEA, detalha as atribuições e o procedimento de fiscalização. Quanto a este último ponto, também é importante a Resolução INEA 28/2010, que disciplina o procedimento administrativo de apuração de infração ambiental e define os atos administrativos utilizados nas ações fiscalizatórias do INEA.
[18] Os Superintendentes Regionais são competentes para a lavratura do Auto de Infração nos casos de imposição de advertência, multas até o valor de R$100.000,00 e apreensão. Nos demais caso, a Coordenadoria Geral de Fiscalização – COGEFIS emitirá o Auto de Infração (art. 61, I e II, da Lei 3.467/2000).
[19] “Art. 5o. (…) LIV – ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal; LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.
[20] A NA-5.001.R-0, aprovada Deliberação Feema 541/2008, DOERJ 05.01.2009, estabelece regras para elaboração e controle de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC).
[21] Por todos, destaca-se a opinião de Vladimir Passos de Freitas no sentido de que “(…) feito o exame das normas que regem a matéria, da qual o intérprete não pode se afastar, a conclusão a que se chega é a de que a regra geral, conforme redação expressa do art. 70 da Lei 9.605/98 (toda ação ou omissão que viole…), é a da responsabilidade objetiva do autor da infração administrativo-ambiental (…)” (FREITAS, Vladimir Passos de. Direito Administrativo e Meio Ambiente. Curitiba: Juruá, 2010, p. 129).
[22] O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, em outubro de 2016, autuou – responsabilidade administrativa – instituição financeira por ter concedido financiamento a empresas que teriam desmatado áreas na região amazônica. Enquadrou como transgressor para fins sancionadores, portanto, aquele não teria praticado a infração. Sobre o tema veja-se “Ibama e MPF responsabilizam empresas por financiar desmatamento na Amazônia”, disponível em: http://www.ibama.gov.br/publicadas/ibama-e-mpf-responsabilizam-empresas-por-financiar-desmatamento-na-amazonia, e “Ibama multa o Santander em R$ 47,5 milhões”, disponível em: http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,ibama-multa-o-santander-em-r-47-5-milhoes,10000083694, acesso em 10.11.2016.
[23] MORAES, Luís Carlos da Silva de. Curso de Direito Ambiental. 2 ed. São Paulo: Atlas, 2002, pp. 124/125.
[24] JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 9 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013, pp. 613/614.
[25] WALD, Arnoldo. Direito ambiental – Danos – Responsabilidade. Revista de Direito Administrativo. Vol. 216. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, pp. 329 e 349.
[26] OSÓRIO, Fábio Medina. Direito Administrativo Sancionador. 4 ed. São Paulo: Revista doa Tribunais, 2011, pp. 353/358 e 382/383.
[27] VITTA, Heraldo Garcia. Responsabilidade civil e administrativa por dano ambiental. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 159.
[28] BIM, Eduardo Fortunato. O mito da responsabilidade objetiva no direito ambiental sancionador: imprescindibilidade de culpa nas infrações ambientais”. Revista de Direito Ambiental, Revista dos Tribunais, 2010, nº 57, p. 69.
[29] STJ, 1ª Turma. AgRg no AREsp 62.584/RJ. Rel. Min. Regina Helena Costa. DJe 07.10.2015.
[30] STJ, 2ª Turma. REsp 1.251.697/PR. Rel. Min. Mauro Campbell Marques. DJe 17.04.2012.
[31] STJ, 2ª Turma. REsp nº 1.401.500/PR, 1ª, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 16.08.2016 (Emente: processual civil. ambiental. explosão de navio na baía de Paranaguá́ (navio “vicuna”). vazamento de metanol e óleos combustíveis. ocorrência de graves danos ambientais. autuação pelo instituto ambiental do Paraná́ (iap) da empresa que importou o produto “metanol”. art. 535 do CPC. violação. ocorrência. embargos de declaração. ausência de manifestação pelo tribunal a quo. questão relevante para a solução da lide.).
Também o TJSP adota posicionamento idêntico, tendo cancelado recentemente autos de infração e multa inclusive, por considerarem (equivocadamente) a responsabilidade administrativa como objetiva e solidária: TJSP, 1ª Câmara Reservada ao Meio Ambiente. (i) Apelação 1000614-60.2015.8.26.0099. Rel. Des. Torres de Carvalho. j.07.07.2016. (ii) Apelação 1008392-59.2014.8.26.0053. Rel. Des. Ruy Alberto Leme Cavalheiro. DJe 16.09.2015; e (iii) Apelação nº 0186726-44.2007.8.26.0000. Rel. Des. Torres de Carvalho. DJe 22.11.2010.
[32] Vide arts. 3º, IV, c.c. art. 14, § 1º, da Lei 6.938/1981, c.c. art. 942 do Código Civil. Vejam-se ainda, v.g., REsp 1.307.938/GO, AgRg no REsp 1.494.995/RS, REsp 1.374.284/RJ, REsp 1.175.907/MG, AgRg no AResp 381.567/SP.