{"id":767,"date":"2009-05-03T22:04:00","date_gmt":"2009-05-04T01:04:00","guid":{"rendered":"http:\/\/www.gcouto.com.br\/novosite\/?post_type=_publicacoes&p=767"},"modified":"2024-09-20T22:22:39","modified_gmt":"2024-09-21T01:22:39","slug":"o-plano-diretor-e-o-bom-projeto","status":"publish","type":"_publicacoes","link":"https:\/\/www.gcouto.com.br\/en\/_publicacoes\/o-plano-diretor-e-o-bom-projeto\/","title":{"rendered":"O Plano Diretor e o “bom projeto”"},"content":{"rendered":"\n

INTRODU\u00c7\u00c3O<\/u><\/strong>:<\/strong><\/p>\n\n\n\n

O presente trabalho \u00e9 resultado de estudos e discuss\u00f5es dirigidas pelo Prof. Nestor Goulart Reis ao longo do ano de 2007, no LAP \u2013 Laborat\u00f3rio de Estudos sobre Urbaniza\u00e7\u00e3o, Arquitetura e Preserva\u00e7\u00e3o da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de S\u00e3o Paulo. Grande parte dos debates teve como foco o problema do planejamento urbano e da qualidade dos projetos que poderiam ser elaborados a partir da legisla\u00e7\u00e3o aplic\u00e1vel.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 importante registrar, inicialmente, que, para aqueles que trabalham com o Direito, \u00e9 sempre grande a dificuldade em perceber e lidar com quest\u00f5es meta-jur\u00eddicas. A insist\u00eancia do Prof. Nestor Goulart Reis em criticar a legisla\u00e7\u00e3o aplic\u00e1vel, defendendo o que lhe parecia ser \u201ccerto\u201d e \u201cerrado\u201d, confrontou-se, inicialmente, com a l\u00f3gica do operador do direito, acostumado ao \u201cv\u00e1lido\u201d e \u201cinv\u00e1lido\u201d. Pouco importaria se, do ponto de vista arquitet\u00f4nico, paisag\u00edstico e urban\u00edstico, determinada obra fosse boa, certa ou errada. Encontrando respaldo na legisla\u00e7\u00e3o aplic\u00e1vel \u2013 e, assim, resultando v\u00e1lida \u2013, dita obra, sob o ponto de vista jur\u00eddico, seria satisfat\u00f3ria.<\/p>\n\n\n\n

Evidente, o urbanismo e, bem assim, o Direito Urban\u00edstico n\u00e3o podem ser pensados assim. No \u00e2mbito de nossas discuss\u00f5es, passamos, ent\u00e3o, a analisar a legisla\u00e7\u00e3o relativa \u00e0 mat\u00e9ria, buscando sempre viabilizar o \u201cbom projeto\u201d, i.e.<\/em>, aquele que, al\u00e9m de v\u00e1lido, \u00e9 positivo sob o ponto de vista arquitet\u00f4nico, paisag\u00edstico e urban\u00edstico.<\/p>\n\n\n\n

O trabalho culminou com palestra proferida no 2\u00ba Encontro Internacional sobre Urbaniza\u00e7\u00e3o Dispersa e Mudan\u00e7as no Tecido Urbano, realizado entre os dias 12 a 14 de novembro de 2007, na Universidade de S\u00e3o Paulo. Abaixo, apresentamos uma s\u00edntese do que expusemos no referido Encontro, buscando, \u00e0 luz da Constitui\u00e7\u00e3o Federal e da legisla\u00e7\u00e3o aplic\u00e1vel, defender que o \u201cbom projeto\u201d deve ser resguardado pelo universo das normas jur\u00eddicas e, em especial, pelo plano diretor.<\/p>\n\n\n\n

    \n
  1. PLANIFICA\u00c7\u00c3O E PLANOS DIRETORES<\/u>:<\/strong><\/li>\n<\/ol>\n\n\n\n

    Primeiramente, \u00e9 importante considerar que a planifica\u00e7\u00e3o (fen\u00f4meno que acarreta na elabora\u00e7\u00e3o de planos urban\u00edsticos) n\u00e3o se confunde, por \u00f3bvio, com os planos urban\u00edsticos, dos quais os planos diretores municipais s\u00e3o esp\u00e9cies. Os planos, na realidade, s\u00e3o o resultado da planifica\u00e7\u00e3o, do planejamento urbano e, portanto, sintetizam e juridicizam todas as propostas t\u00e9cnicas que decorrem do planejamento. Desse modo, o voc\u00e1bulo planifica\u00e7\u00e3o deve significar a id\u00e9ia de procedimento, de a\u00e7\u00e3o, que acaba resultando na elabora\u00e7\u00e3o de um documento concreto, o plano urban\u00edstico[1]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n

    Dentro de Estados Sociais e Democr\u00e1ticos de Direito, os planos assumem especial import\u00e2ncia, notadamente no apoio ao desenvolvimento econ\u00f4mico e social. Isso porque a crescente interven\u00e7\u00e3o do Estado na economia e na esfera de direitos do particular s\u00f3 ser\u00e1 leg\u00edtima se adequada a um determinado planejamento, consubstanciado, como se disse, em planos. Confira-se, a esse respeito, o que diz Fernando Alves Correia: \u201cO plano \u00e9, assim, um sinal evidente da transforma\u00e7\u00e3o verificada no modo de ser das fun\u00e7\u00f5es estaduais, no seguimento da passagem do Estado de Direito Liberal para o Estado de Direito Social. \u00c9 um instrumento utilizado pela Administra\u00e7\u00e3o para programar racionalmente a sua interven\u00e7\u00e3o nos mecanismos sociais<\/em>\u201d[2]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n

    N\u00e3o \u00e9 por outra raz\u00e3o que a Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988, em diversas passagens, faz refer\u00eancia \u00e0 elabora\u00e7\u00e3o de planos pelo Poder P\u00fablico, tais como os planos nacionais e regionais de ordena\u00e7\u00e3o do territ\u00f3rio e de desenvolvimento econ\u00f4mico e social, os planos plurianuais e, em mat\u00e9ria urban\u00edstica, os planos diretores. A ado\u00e7\u00e3o pelo constituinte brasileiro da planifica\u00e7\u00e3o como forma de atua\u00e7\u00e3o do Poder P\u00fablico significa dizer que o processo de planejamento, inclusive o urbano, n\u00e3o depende da mera vontade dos governantes, sendo a sua ado\u00e7\u00e3o, ao contr\u00e1rio, decorr\u00eancia direta da Constitui\u00e7\u00e3o Federal.<\/p>\n\n\n\n

    Nos importa, em especial, tratar dos planos diretores.<\/p>\n\n\n\n

    2.1.         Natureza dos planos diretores<\/u>:<\/strong><\/p>\n\n\n\n

    N\u00e3o h\u00e1 consenso na doutrina a respeito da natureza jur\u00eddica do plano diretor. H\u00e1 autores, como Victor Carvalho Pinto que, sem negar o fato de ser o plano diretor aprovado por lei municipal, lhe atribui car\u00e1ter t\u00e9cnico, norteador do desenvolvimento e da urbaniza\u00e7\u00e3o do territ\u00f3rio do Munic\u00edpio[3]<\/sup><\/a>. Jos\u00e9 Afonso da Silva, por seu turno, assinala que as diretrizes do plano diretor s\u00e3o incorporadas ao texto da lei que o aprova, uma vez que no Brasil ningu\u00e9m est\u00e1 obrigado a fazer ou deixar de fazer nada, sen\u00e3o em virtude de lei[4]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n

    Victor Carvalho Pinto, ao abordar o tema, ressalta que o plano diretor n\u00e3o pode ser compreendido como uma lei propriamente dita. Faltam-lhe, nas suas palavras, a abstra\u00e7\u00e3o e generalidade inerentes \u00e0s leis: \u201ca lei deve ser gen\u00e9rica, tratando igualmente todas as pessoas. As regras estabelecidas pelo plano diretor n\u00e3o s\u00e3o gerais, mas espec\u00edficas para cada zona em que divide a cidade<\/em>\u201d[5]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n

    Muito embora a aprova\u00e7\u00e3o do plano diretor, por for\u00e7a da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, incumba ao poder legislativo municipal, n\u00e3o h\u00e1, no texto constitucional, nenhuma men\u00e7\u00e3o ao instrumento jur\u00eddico por meio do qual a aprova\u00e7\u00e3o dever\u00e1 ocorrer, o que s\u00f3 ocorre, na realidade, com a edi\u00e7\u00e3o do Estatuto da Cidade, que em seu art. 40 estabelece ser a lei municipal o instrumento adequado para a aprova\u00e7\u00e3o do plano diretor (Lei n\u00ba 10.257, de 01.07.2001). Em grossa compara\u00e7\u00e3o, Victor Carvalho Pinto defende que o ato legislativo de aprova\u00e7\u00e3o de um plano diretor \u00e9 semelhante \u00e0quele ato administrativo que autoriza a expedi\u00e7\u00e3o de uma licen\u00e7a. Um projeto de uma edifica\u00e7\u00e3o n\u00e3o se confunde com a licen\u00e7a, mas \u00e9 por ela aprovado. Formalmente, portanto, o plano diretor \u00e9 apenas um anexo \u00e0 lei municipal que o tenha aprovado, podendo, assim, ao menos em tese, ser impugnado pelos mesmos meios que s\u00e3o utilizados para a impugna\u00e7\u00e3o de atos administrativos em geral, como o mandado de seguran\u00e7a e a a\u00e7\u00e3o civil p\u00fablica[6]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n

      \n
    1. M. Sandulli, autor italiano, tamb\u00e9m identifica os planos diretores com os atos administrativos. No seu entender, estes planos cont\u00eam uma disciplina diferenciada para cada parte do territ\u00f3rio urbano, tomando em considera\u00e7\u00e3o os aspectos e os interesses pr\u00f3prios de um espa\u00e7o singular, n\u00e3o se diferenciando, pois, de outros atos administrativos destinados a impor \u00f4nus diversos sobre determinada propriedade im\u00f3vel urbana[7]<\/sup><\/a>.<\/li>\n<\/ol>\n\n\n\n

      Ainda que seja discut\u00edvel a possibilidade de compara\u00e7\u00e3o entre o plano diretor e o ato administrativo, o que n\u00e3o se pode negar \u00e9 que o plano diretor re\u00fane in\u00fameros elementos t\u00e9cnicos que norteiam o desenvolvimento da urbe. Victor Carvalho Pinto bem elucida a natureza t\u00e9cnica dos planos diretores:<\/p>\n\n\n\n

      \u201cTodo o conte\u00fado plano diretor (sic), como o tra\u00e7ado do sistema vi\u00e1rio, a localiza\u00e7\u00e3o das pra\u00e7as e a defini\u00e7\u00e3o de \u00edndices urban\u00edsticos, \u00e9 de natureza t\u00e9cnica. As regras de parcelamento, uso e ocupa\u00e7\u00e3o do solo constantes do plano diretor n\u00e3o s\u00e3o projetos, mas dizem respeito \u00e0 elabora\u00e7\u00e3o de projetos. Definem par\u00e2metros para a posterior elabora\u00e7\u00e3o dos projetos de obras p\u00fablicas, loteamentos e edifica\u00e7\u00f5es. A defini\u00e7\u00e3o dos usos e dos \u00edndices urban\u00edsticos, como coeficientes de aproveitamento, taxas de ocupa\u00e7\u00e3o, alturas de pr\u00e9dios, recuos frontais, laterais e de fundos, \u00e1reas e testadas m\u00ednimas de lotes e largura de ruas tamb\u00e9m constituem mat\u00e9ria t\u00e9cnica, por exigirem conhecimentos espec\u00edficos para que possam ser elaboradas e at\u00e9 compreendidas. O plano diretor deve ser considerado, portanto, um documento t\u00e9cnico de urbanismo, que s\u00f3 pode ser elaborado por profissionais legalmente habilitados<\/em>\u201d[8]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n

      N\u00e3o h\u00e1 como se refutar os argumentos apresentados por Victor Carvalho Pinto concernentes ao plano diretor. Tal documento \u00e9, de fato, um documento t\u00e9cnico, elaborado por arquitetos e urbanistas. N\u00e3o temos como admitir, entretanto, que seja o plano diretor unicamente um documento t\u00e9cnico. Ali\u00e1s, o mesmo tipo de questionamento seria poss\u00edvel em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s normas ambientais, edil\u00edcias ou de vigil\u00e2ncia sanit\u00e1ria, por exemplo, nas quais a absoluta preval\u00eancia de aspectos t\u00e9cnicos n\u00e3o as desnatura como normas jur\u00eddicas.<\/p>\n\n\n\n

      Com efeito, a Constitui\u00e7\u00e3o Federal estabeleceu uma estrutura baseada em instrumentos legais no que diz respeito ao planejamento urbano. Primeiro, previu a edi\u00e7\u00e3o do Estatuto da Cidade e, em segundo lugar, al\u00e7ou o plano diretor ao papel de instrumento b\u00e1sico da pol\u00edtica de desenvolvimento do Munic\u00edpio. Al\u00e9m disso, todos aqueles instrumentos de que trata o Estatuto da Cidade, alguns deles de ra\u00edzes constitucionais, como \u00e9 o caso do parcelamento, edifica\u00e7\u00e3o ou utiliza\u00e7\u00e3o compuls\u00f3rios, dependem da aprova\u00e7\u00e3o de lei municipal espec\u00edfica, editada com base no plano diretor para serem implementados. De mais a mais, in\u00fameros munic\u00edpios, como \u00e9 o caso de S\u00e3o Paulo, identificam os seus respectivos planos diretores a leis, que dever\u00e3o ser aprovadas, em geral, como leis ordin\u00e1rias. Outros Munic\u00edpios, como \u00e9 o caso de Campinas, exigem, inclusive, quorum qualificado para a aprova\u00e7\u00e3o do plano diretor, que dever\u00e1, naquele Munic\u00edpio, corresponder ao de uma lei complementar.<\/p>\n\n\n\n

      N\u00e3o haveria, pois, como se negar o car\u00e1ter normativo do plano diretor. At\u00e9 mesmo porque, como lembra Jos\u00e9 Afonso da Silva, a aprova\u00e7\u00e3o do plano diretor por lei \u201c\u00e9 uma exig\u00eancia do princ\u00edpio da legalidade no sistema brasileiro, que n\u00e3o admite que se crie obriga\u00e7\u00e3o e se imponha constrangimento sen\u00e3o em virtude de lei<\/em>\u201d. Termina o autor por concluir que \u201cos elementos do plano ficam fazendo parte integrante dessa lei, transformando-se, pois, em normas jur\u00eddicas<\/em>\u201d[9]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n

      O car\u00e1ter normativo do plano diretor tamb\u00e9m \u00e9 afirmado por Fernando Alves Correia, autor portugu\u00eas, que, fazendo coment\u00e1rios sobre a natureza dos planos urban\u00edsticos portugueses, afirma que ditos planos, em sua parte \u201cregulamentar\u201d, definem \u201co conte\u00fado do direito de propriedade do solo, contendo, deste modo, preceitos jur\u00eddicos criados ex novo<\/u>, que n\u00e3o constam de quaisquer instrumentos normativos anteriores<\/em>\u201d[10]<\/sup><\/a>. Em outras palavras, na medida em que os planos diretores, ou planos urban\u00edsticos em geral, conformam o direito de propriedade, criando verdadeiras normas jur\u00eddicas, n\u00e3o haveria como se negar o seu car\u00e1ter legal.<\/p>\n\n\n\n

      \u00c9 bastante dif\u00edcil, como se verifica, definir o plano diretor como sendo apenas um instrumento t\u00e9cnico ou, ent\u00e3o, legal. H\u00e1 elementos, em ambas as correntes, que n\u00e3o podem ser rejeitados, uma vez que expressam corretamente, cada um a seu modo, aspectos particulares dos planos diretores. Preferimos ficar, assim, com Hely Lopes Meirelles, para quem o plano diretor \u201c\u00e9 o complexo de normas legais e diretrizes t\u00e9cnicas para o desenvolvimento global e constante dos Munic\u00edpios, sob os aspectos f\u00edsico, social, econ\u00f4mico e administrativo<\/em>\u201d[11]<\/sup><\/a>. Em s\u00edntese, portanto, trata-se de verdadeiro instrumento t\u00e9cnico-legal, raz\u00e3o pela qual se justifica toda a organiza\u00e7\u00e3o espacial de determinado Munic\u00edpios e, por outro lado, como instrumento legislativo, atribui maior densidade normativa ao princ\u00edpio da fun\u00e7\u00e3o social da propriedade.<\/p>\n\n\n\n

      A op\u00e7\u00e3o por definir o plano diretor como um instrumento t\u00e9cnico-legal \u00e9, ali\u00e1s, a que nos parece melhor se adequar ao texto constitucional. De fato, por um lado, como instrumento legal, atribui-se ao plano diretor o car\u00e1ter cogente que o princ\u00edpio da legalidade exige, obrigando a todos aqueles que habitam ou utilizam as cidades. Por outro lado, como verdadeiros planos t\u00e9cnicos que s\u00e3o, aos planos diretores \u00e9 assegurado certa hierarquia com rela\u00e7\u00e3o \u00e0s demais leis municipais que versam sobre urbanismo, permitindo que arquitetos, urbanistas, engenheiros operem uma legisla\u00e7\u00e3o que, ao final, est\u00e1 orientada ao exerc\u00edcio de suas profiss\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

      2.2.         Supremacia dos planos diretores<\/u>:<\/strong><\/p>\n\n\n\n

      A necessidade de que o planejamento urbano deva ser orientado pelo plano diretor \u00e9 estabelecida pela Constitui\u00e7\u00e3o Federal, como se verifica de seu art. 182[12]<\/a>. O mesmo conceito \u00e9 trazido, por exemplo, pelos arts. 143 e 150 da Lei Org\u00e2nica do Munic\u00edpio de S\u00e3o Paulo, esse \u00faltimo expresso ao estabelecer que o \u201cPlano Diretor \u00e9 o instrumento global e estrat\u00e9gico da pol\u00edtica de desenvolvimento urbano e de orienta\u00e7\u00e3o de todos os agentes p\u00fablicos e privados que atuam na cidade<\/em>\u201d.<\/p>\n\n\n\n

      Em s\u00edntese, portanto, o planejamento urbano deve estar orientado, por for\u00e7a do que disp\u00f5e a Constitui\u00e7\u00e3o Federal, pelas disposi\u00e7\u00f5es do plano diretor aplic\u00e1vel. Toda e qualquer interven\u00e7\u00e3o urbana realizada em disson\u00e2ncia com o respectivo plano, al\u00e9m de ilegal, acaba por mostrar-se inconstitucional, contr\u00e1ria \u00e0s regras de planejamento estabelecidas pela Lei Maior. Como bem ressalta Hely Lopes Meirelles a esse respeito, o plano diretor, \u201cna fixa\u00e7\u00e3o dos objetivos e na orienta\u00e7\u00e3o do desenvolvimento do Munic\u00edpio, \u00e9 a lei suprema e geral que estabelece as prioridades nas realiza\u00e7\u00f5es do governo local, conduz e ordena o crescimento da cidade, disciplina e controla as atividades urbanas em benef\u00edcio do bem-estar social<\/em>\u201d[13]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

      Referido entendimento, e n\u00e3o poderia ser diferente, j\u00e1 foi ratificado pelo Tribunal de Justi\u00e7a do Estado S\u00e3o Paulo em reiteradas oportunidades, duas delas bastante recentes e pertinentes \u00e0 discuss\u00e3o:<\/p>\n\n\n\n

      \u201cA norma impugnada, ao autorizar a presta\u00e7\u00e3o de determinados servi\u00e7os em uma \u00fanica via p\u00fablica, interfere diretamente no zoneamento e planejamento urbano pelo que deveria obedecer \u00e0s diretrizes de um plano diretor (\u2026). N\u00e3o se concebe, nesta mat\u00e9ria, a edi\u00e7\u00e3o de norma avulsa, dissociada de um planejamento global<\/em>\u201d (ADIn n\u00ba 130.132-0\/6-00, \u00d3rg\u00e3o Especial do TJSP \u2013 Relator Desembargador Debatin Cardoso \u2013 Julgamento realizado em 26.09.2007).<\/p>\n\n\n\n

      \u201cTampouco se olvide que n\u00e3o se promove o ordenamento territorial de um munic\u00edpio sem o devido planejamento. E este se perfaz atrav\u00e9s do plano diretor, ou plano diretor de desenvolvimento integrado, consistente no complexo de normas legais e diretrizes t\u00e9cnicas para o desenvolvimento global e constante do Munic\u00edpio, sob os aspectos f\u00edsico, social, econ\u00f4mico e administrativo, desejado pela comunidade. (\u2026). Quaisquer altera\u00e7\u00f5es pontuais, como nesta hip\u00f3tese, devem ser estabelecidas por meio t\u00e9cnicos, para que n\u00e3o afetem ou prejudiquem todo o planejamento j\u00e1 feito pelo plano diretor<\/em>\u201d (ADIn n167 129.973-0\/0-00, \u00d3rg\u00e3o Especial do TJSP \u2013 Relator Desembargador Jarbas Mazzoni \u2013 Julgamento realizado em 23.05.2007).<\/p>\n\n\n\n

      \u00c9 importante registrar que o planejamento urbano, dentre outras raz\u00f5es, visa assegurar que o desenvolvimento do Munic\u00edpio n\u00e3o ocorra segundo a vontade de cada um dos administradores municipais que assumem o controle do Poder Executivo. Em outras palavras, o planejamento urbano, do qual os planos diretores s\u00e3o corol\u00e1rios, deve assegurar aos agentes p\u00fablicos e privados que atuam no Munic\u00edpio seguran\u00e7a jur\u00eddica, a qual, por exemplo, se mostra imprescind\u00edvel para o desenvolvimento de projetos de urbaniza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

      O princ\u00edpio da seguran\u00e7a jur\u00eddica decorre da pr\u00f3pria estrutura do Estado Social e Democr\u00e1tico de Direito e, portanto, da no\u00e7\u00e3o de planejamento. Qualquer medida contr\u00e1ria ao plano diretor, a par da flagrante ilegalidade, acaba por violar o referido princ\u00edpio, cujas ra\u00edzes s\u00e3o constitucionais. A esse respeito, veja-se o que diz Celso Ant\u00f4nio Bandeira de Mello: \u201c\u00c9 a insopit\u00e1vel necessidade de poder assentar-se sobre algo reconhecido como est\u00e1vel, ou relativamente est\u00e1vel, o que permite vislumbrar com alguma previsibilidade o futuro; \u00e9 ela, pois, que enseja projetar e iniciar, conseq\u00fcentemente \u2013 e n\u00e3o aleatoriamente, ao mero sabor do acaso \u2013, comportamentos cujos frutos s\u00e3o esper\u00e1veis a m\u00e9dio e longo prazo<\/em>\u201d[14]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

      Tais quest\u00f5es, vale observar, est\u00e3o intrinsecamente ligadas ao princ\u00edpio da reserva do plano, decorrente, antes da reda\u00e7\u00e3o dada ao art. 182, par\u00e1grafo segundo da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, e, em segundo lugar, da lei federal de parcelamento do solo para fins urbanos, Lei n\u00ba 6.766, de 19.12.1979.<\/p>\n\n\n\n

      Nas palavras do autor portugu\u00eas Fernando Alves Correia, \u201csignifica este princ\u00edpio que s\u00f3 pode construir-se num terreno quando o plano \u2013 que existe j\u00e1 em quase todos os munic\u00edpios do nosso pais \u2013 lhe atribuir voca\u00e7\u00e3o edificativa ou o classificar e qualificar como solo urbano<\/em>\u201d[15]<\/sup><\/a>. Jos\u00e9 Afonso da Silva, trazendo \u00e0 cola\u00e7\u00e3o li\u00e7\u00e3o de Pedro Escribano Collado, afirma o seguinte: \u201co direito do propriet\u00e1rio est\u00e1 submetido a um pressuposto de fato, \u00e0 qualifica\u00e7\u00e3o urban\u00edstica dos terrenos, cuja fixa\u00e7\u00e3o \u00e9 da compet\u00eancia da Administra\u00e7\u00e3o, de natureza vari\u00e1vel, de acordo com as necessidades do desenvolvimento urban\u00edstico das cidades, cuja aprecia\u00e7\u00e3o corresponde tamb\u00e9m \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o<\/em>\u201d[16]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n

      O princ\u00edpio da reserva do plano urban\u00edstico decorre, pois, da pr\u00f3pria exig\u00eancia de elabora\u00e7\u00e3o do plano diretor para a defini\u00e7\u00e3o da fun\u00e7\u00e3o social da propriedade urbana, como definido pela Constitui\u00e7\u00e3o Federal. Mais do que isso, referido princ\u00edpio ilustra a posi\u00e7\u00e3o hierarquicamente superior que os planos diretores devem ocupar no planejamento municipal, cabendo a eles, segundo exp\u00f5e a doutrina a respeito da mat\u00e9ria, qualificar o solo como urbaniz\u00e1vel[17]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

      Resta claro, portanto, que, em mat\u00e9ria de planejamento urbano, o plano diretor, al\u00e9m de ocupar posi\u00e7\u00e3o central, \u00e9 \u2013 e deve ser \u2013 hierarquicamente superior \u00e0s demais normas municipais.<\/p>\n\n\n\n

      2.3.         O dinamismo no planejamento urbano<\/u>:<\/strong><\/p>\n\n\n\n

      Se, com raz\u00e3o, conclu\u00edmos que os planos diretores ocupam importante papel no planejamento urbano, n\u00e3o com menos propriedade somos levados a afirmar que n\u00e3o podem tais instrumentos ser exaustivos ao tratar do desenvolvimento da urbe<\/em>. \u201cO Plano Diretor n\u00e3o \u00e9 um projeto executivo de obras e servi\u00e7os p\u00fablicos, mas sim um instrumento norteador dos futuros empreendimentos da Prefeitura, para o racional e satisfat\u00f3rio atendimento das necessidades da comunidade<\/em>\u201d[18]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

      Em outras palavras, n\u00e3o se pode admitir que o plano diretor seja est\u00e1tico e exaustivo. Pelo contr\u00e1rio. Considerando que sua finalidade prec\u00edpua \u00e9 o atendimento das fun\u00e7\u00f5es essenciais das cidades \u2013 i.e.<\/em>, habita\u00e7\u00e3o, lazer, trabalho e transporte[19]<\/a> \u2013, o plano diretor deve ser um instrumento din\u00e2mico e evolutivo, procurando sempre adequar-se \u00e0s necessidades da coletividade e a um urbanismo adequado.<\/p>\n\n\n\n

      Fernando Alves Correia, ao tratar dos planos urban\u00edsticos ou territoriais, identifica quatro fun\u00e7\u00f5es a eles inerentes: a identifica\u00e7\u00e3o da realidade ou da situa\u00e7\u00e3o existente, a conforma\u00e7\u00e3o do territ\u00f3rio, a conforma\u00e7\u00e3o do direito de propriedade do solo e, por fim, a gest\u00e3o do territ\u00f3rio[20]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n

      Quanto \u00e0 primeira fun\u00e7\u00e3o, os planos urban\u00edsticos se prestam a realizar um levantamento da situa\u00e7\u00e3o existente, identificando os usos e ocupa\u00e7\u00f5es j\u00e1 implantados, bem como as necessidades daqueles que habitam o territ\u00f3rio. A partir da identifica\u00e7\u00e3o de tais elementos, \u00e9 que se pode elaborar um plano urban\u00edstico mais vinculado \u00e0 realidade. Caso contr\u00e1rio, estar-se-ia diante de um plano urban\u00edstico concebido como \u201cmera express\u00e3o das id\u00e9ias e dos desejos do seu autor ou autores<\/em>\u201d[21]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n

      A conforma\u00e7\u00e3o do territ\u00f3rio \u00e9 a segunda fun\u00e7\u00e3o dos planos urban\u00edsticos. Representa tal fun\u00e7\u00e3o a necessidade de que os planos influenciem e organizem o territ\u00f3rio como um todo, adequando as parcelas do espa\u00e7o urbano umas \u00e0s outras, constituindo um verdadeiro tecido urbano. Tal fun\u00e7\u00e3o implica, ainda, na defini\u00e7\u00e3o das regras e dos princ\u00edpios relativos \u00e0 organiza\u00e7\u00e3o e \u00e0 racionaliza\u00e7\u00e3o da ocupa\u00e7\u00e3o e utiliza\u00e7\u00e3o do espa\u00e7o. Ou seja, a op\u00e7\u00e3o por esta ou aquela premissa para o crescimento da cidade, a escolha por determinado modelo de urbaniza\u00e7\u00e3o etc.<\/p>\n\n\n\n

      A terceira fun\u00e7\u00e3o dos planos urban\u00edsticos \u00e9 a conforma\u00e7\u00e3o do direito de propriedade do solo. \u00c9 por meio dela que ser\u00e3o estabelecidas \u201cprescri\u00e7\u00f5es que v\u00e3o tocar a pr\u00f3pria ess\u00eancia do direito de propriedade, atrav\u00e9s da classifica\u00e7\u00e3o do uso e destino do solo, da divis\u00e3o do territ\u00f3rio em zonas e da defini\u00e7\u00e3o dos par\u00e2metros a que deve obedecer a ocupa\u00e7\u00e3o, uso e transforma\u00e7\u00e3o de cada uma delas\u201d[22]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n

      A quarta e \u00faltima fun\u00e7\u00e3o \u00e9 relativa \u00e0 gest\u00e3o do territ\u00f3rio, sendo de grande relev\u00e2ncia para o debate proposto no presente trabalho. Ap\u00f3s se dedicar ao seu conte\u00fado, os planos urban\u00edsticos devem conter mecanismos de execu\u00e7\u00e3o e monitoramento. \u00c9 nesse est\u00e1gio que os respons\u00e1veis pela elabora\u00e7\u00e3o dos planos urban\u00edsticos dever\u00e3o se ater \u00e0 implementa\u00e7\u00e3o das medidas previstas no plano urban\u00edstico, bem como dos mecanismos de monitoramento, seja por parte do Poder P\u00fablico ou pela popula\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

      O Estatuto da Cidade tratou expressamente dos mecanismos de controle da execu\u00e7\u00e3o dos planos urban\u00edsticos, prevendo, al\u00e9m da sua revis\u00e3o peri\u00f3dica, a necessidade de que os planos diretores contenham, no m\u00ednimo, sistemas de controle e acompanhamento (art. 42, inciso III, do Estatuto da Cidade[23]<\/a>).<\/p>\n\n\n\n

      Como se v\u00ea, os planos diretores, n\u00e3o obstante encontrarem posi\u00e7\u00e3o relevante no planejamento urbano, devem, obrigatoriamente, ser instrumentos din\u00e2micos, permitindo que o \u201cbom projeto\u201d n\u00e3o encontre obst\u00e1culos em emaranhados de dispositivos legais que acabem por inviabilizar o desenvolvimento de um projeto que, n\u00e3o obstante seja bom \u2013 ou \u201ccerto\u201d \u2013, acabe por se mostrar ilegal \u2013 ou \u201cinv\u00e1lido\u201d. \u00c9 novamente de Hely Lopes Meirelles de quem nos socorremos:<\/p>\n\n\n\n

      \u201cPor isso <\/em>[o plano diretor] n\u00e3o exige plantas, memorais e especifica\u00e7\u00f5es detalhadas, pedindo apenas indica\u00e7\u00f5es precisas do que a Administra\u00e7\u00e3o municipal pretende realizar, com a loca\u00e7\u00e3o aproximada e as caracter\u00edsticas estruturais ou operacionais que permitam, nas \u00e9pocas pr\u00f3prias, a elabora\u00e7\u00e3o dos projetos executivos com a estimativa dos custos das respectivas obras, servi\u00e7os ou atividades que v\u00e3o compor os empreendimentos anteriormente planejados, sejam constru\u00e7\u00f5es isoladas, sejam planos setoriais de urbaniza\u00e7\u00e3o ou de reurbaniza\u00e7\u00e3o, sejam sistemas vi\u00e1rios, redes de \u00e1gua e esgoto, ou qualquer outro equipamento p\u00fablico ou de interesse social<\/em>\u201d[24]<\/a>.<\/em><\/p>\n\n\n\n

      O dinamismo dos planos diretores certamente permitir\u00e1 a elabora\u00e7\u00e3o de \u201cbons projetos\u201d. Sem estar verdadeiramente engessado a normas que imp\u00f5em gabaritos, tamanhos de lotes, recuos e uma outra infinidade de aspectos t\u00e9cnicos, aqueles que desejam participar do planejamento urbano poder\u00e3o, no curso da execu\u00e7\u00e3o de projetos espec\u00edficos, discutir quais requisitos melhor atendem \u00e0 coletividade.<\/p>\n\n\n\n

      De certa maneira, tal estrutura legislativa foi adotada no Munic\u00edpio de S\u00e3o Paulo, em que, a par do plano diretor \u2013 permita-se, exaustivo em diversas mat\u00e9rias sobre as quais poderia n\u00e3o ter se manifestado \u2013, previu-se a cria\u00e7\u00e3o de planos regionais, elaborados por cada uma das subprefeituras, al\u00e9m dos chamados planos de bairro, estes \u00faltimos, at\u00e9 a presente data, ainda n\u00e3o elaborados. De todo modo, n\u00e3o se percebe da legisla\u00e7\u00e3o paulistana a possibilidade de que projetos espec\u00edficos, como grandes projetos de loteamento e de reurbaniza\u00e7\u00e3o, sejam discutidos caso a caso, procurando sempre o \u201cbom projeto\u201d. Ao contr\u00e1rio, empreendedores, arquitetos, urbanistas e engenheiros encontram-se, ainda, conformados por referidas leis \u2013 as quais, lembre-se, dependem de novas leis para serem alteradas ou, ent\u00e3o, para que se criem exce\u00e7\u00f5es a elas.<\/p>\n\n\n\n

      A legisla\u00e7\u00e3o portuguesa andou no mesmo sentido. Fernando Alves Correia, discorrendo sobre a reforma do direito urban\u00edstico portugu\u00eas, lembra que \u201cos planos de urbaniza\u00e7\u00e3o devem desenvolver e especificar a disciplina urban\u00edstica das zonas destinadas \u00e0 edifica\u00e7\u00e3o pelos PDM <\/em>[plano diretor municipal] e os planos de pormenor conter a disciplina detalhada dos planos de urbaniza\u00e7\u00e3o em rela\u00e7\u00e3o a \u00e1reas mais restritas<\/em>\u201d[25]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

        \n
      1. CONCLUS\u00c3O<\/u>:<\/strong><\/li>\n<\/ol>\n\n\n\n

        Como se v\u00ea, os planos urban\u00edsticos s\u00e3o essenciais ao planejamento urbano. Primeiro porque personificam o pr\u00f3prio Estado Social e Democr\u00e1tico de Direito, impedindo a atua\u00e7\u00e3o estatal de maneira arbitr\u00e1ria, e, em segundo lugar, porque, como instrumentos legais, conformam o exerc\u00edcio dos direitos de propriedade e de construir pelos particulares, obrigando que eles sejam exercidos em conformidade com o plano ent\u00e3o editado. Representam, em outras palavras, a pr\u00f3pria legalidade.<\/p>\n\n\n\n

        N\u00e3o obstante, o plano diretor \u00e9 tamb\u00e9m um instrumento t\u00e9cnico, devendo ser manejado por arquitetos, urbanistas e engenheiros que buscam viabilizar a implanta\u00e7\u00e3o de um \u201cbom projeto\u201d. Assim, n\u00e3o se pode admitir que os planos diretores sejam instrumentos est\u00e1ticos ou exaustivos ao tratar do planejamento urbano. Devem, ao contr\u00e1rio, funcionar como norte para a elabora\u00e7\u00e3o de projetos espec\u00edficos, os quais dever\u00e3o, a\u00ed sim, contar com regulamento exaustivo. Acreditamos que tal estrutura propicia a elabora\u00e7\u00e3o do \u201cbom projeto\u201d.<\/p>\n\n\n\n

          \n
        1. BIBLIOGRAFIA<\/u>:<\/strong><\/li>\n<\/ol>\n\n\n\n

          BANDEIRA DE MELLO, Celso Ant\u00f4nio. Curso de Direito Administrativo. 19\u00aa ed. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2005.<\/p>\n\n\n\n

          CORREIA, Fernando Alves. Manual de Direito do Urbanismo \u2013 vol. 1. 3\u00aa ed. Coimbra, Portugal: Almedina, 2006.<\/p>\n\n\n\n

          __________. As Grandes Linhas da Recente Reforma do Direito do Urbanismo Portugu\u00eas. Coimbra, Portugal: Almedina, 2000.<\/p>\n\n\n\n

          MEIRELLES, Hely Lopes. Direito de Construir. 9\u00aa ed. Atual. Eurico de Andrade Azevedo, Adilson Abreu Dallari e Daniela Campos Lib\u00f3rio di Sarno. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2005.<\/p>\n\n\n\n

          PINTO, Victor Carvalho. Direito Urban\u00edstico \u2013 Plano Diretor e Direito de Propriedade. S\u00e3o Paulo: RT, 2005.<\/p>\n\n\n\n

          SARNO, Daniela Campos Lib\u00f3rio di. Elementos de Direito Urban\u00edstico. Barueri, SP: Manole, 2004.<\/p>\n\n\n\n

          SILVA, Jos\u00e9 Afonso da. Direito Urban\u00edstico Brasileiro. 4\u00aa ed. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2006.<\/p>\n\n\n\n

          [1]<\/a> Jos\u00e9 Afonso da Silva,\u00a0Direito Urban\u00edstico Brasileiro<\/em>, p. 89; e Fernando Alves Correia,\u00a0Manual de Direito do Urbanismo<\/em>, p. 314.<\/p>\n\n\n\n

          [2]<\/a> Manual de Direito do Urbanismo<\/em>, p. 314.<\/p>\n\n\n\n

          [3]<\/a> Direito Urban\u00edstico<\/em>, p. 257.<\/p>\n\n\n\n

          [4]<\/a> Direito Urban\u00edstico Brasileiro<\/em>, p. 143.<\/p>\n\n\n\n

          [5]<\/a>\u00a0Direito Urban\u00edstico<\/em>, p. 257.<\/p>\n\n\n\n

          [6]<\/a>\u00a0Ibidem, p. 255.<\/p>\n\n\n\n

          [7]<\/a>\u00a0Apud<\/em>, Fernando Alves Correia,\u00a0Manual de Direito do Urbanismo<\/em>, p. 503.<\/p>\n\n\n\n

          [8]<\/a> Ibidem, p. 254.<\/p>\n\n\n\n

          [9]<\/a> Direito Urban\u00edstico Brasileiro<\/em>, p. 143.<\/p>\n\n\n\n

          [10]<\/a> Manual de Direito do Urbanismo<\/em>, p. 529-530.<\/p>\n\n\n\n

          [11]<\/a>\u00a0Direito de Construir<\/em>, p114.<\/p>\n\n\n\n

          [12]<\/a> \u201cArt. 182. A pol\u00edtica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder P\u00fablico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das fun\u00e7\u00f5es sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. \u00a7 1\u00ba O plano diretor, aprovado pela C\u00e2mara Municipal, obrigat\u00f3rio para cidades com mais de vinte mil habitantes, \u00e9 o instrumento b\u00e1sico da pol\u00edtica de desenvolvimento e de expans\u00e3o urbana<\/em>\u201d.<\/p>\n\n\n\n

          [13]<\/a> Direito de Construir<\/em>, p. 115.<\/p>\n\n\n\n

          [14]<\/a> Curso de Direito Administrativo<\/em>, p. 119<\/p>\n\n\n\n

          [15]<\/a> Manual de Direito do Urbanismo<\/em>, p. 714.<\/p>\n\n\n\n

          [16]<\/a>\u00a0Direito Urban\u00edstico Brasileiro<\/em>, p. 79.<\/p>\n\n\n\n

          [17]<\/a>\u00a0Muito embora defendamos a posi\u00e7\u00e3o hierarquicamente superior dos planos diretores, discordamos da posi\u00e7\u00e3o da doutrina de que compete a tais planos qualificar o solo como edific\u00e1vel. O direito de construir, segundo defendemos, \u00e9 inerente ao direito de propriedade, sendo uma decorr\u00eancia direta das fun\u00e7\u00f5es de usar, gozar e fruir.<\/p>\n\n\n\n

          [18]<\/a> Hely Lopes Meirelles,\u00a0Direito de Construir<\/em>, p. 115.<\/p>\n\n\n\n

          [19]<\/a>             As referidas fun\u00e7\u00f5es foram enunciadas pela Carta de Atenas elaborada a partir das conclus\u00f5es do IV Congresso Internacional de Arquitetura Moderna, realizado em Atenas no in\u00edcio da d\u00e9cada de 1930. Daniela Campos Lib\u00f3rio di Sarno vai al\u00e9m e prop\u00f5e que a prote\u00e7\u00e3o ao meio ambiente e \u00e0 qualidade de vida tamb\u00e9m passem a ser fun\u00e7\u00f5es vitais de uma cidade e, assim, pass\u00edveis de prote\u00e7\u00e3o: \u201cAs fun\u00e7\u00f5es da cidade foram consagradas, durante o s\u00e9culo XX, delimitando, no urbanismo e no Direito Urban\u00edstico, seus objetos de preocupa\u00e7\u00e3o (lazer, moradia, circula\u00e7\u00e3o e trabalho) e a \u00e1rea de atua\u00e7\u00e3o (cidade). Entretanto, as transforma\u00e7\u00f5es sociais ocorridas durante este \u00faltimo s\u00e9culo fizeram evoluir este enfoque. Houve acr\u00e9scimo de valores, al\u00e9m da inser\u00e7\u00e3o de novos elementos na coordena\u00e7\u00e3o de espa\u00e7os habit\u00e1veis. Meio ambiente e qualidade de vida, hoje, est\u00e3o necessariamente no rol das preocupa\u00e7\u00f5es do Poder P\u00fablico e da sociedade<\/em>\u201d (in Elementos de Direito Urban\u00edstico<\/em>, p. 87).<\/p>\n\n\n\n

          [20]<\/a> Manual de Direito do Urbanismo<\/em>, p. 328-333.<\/p>\n\n\n\n

          [21]<\/a>\u00a0Ibidem, p. 328.<\/p>\n\n\n\n

          [22]<\/a>\u00a0Ibidem, p. 330.<\/p>\n\n\n\n

          [23]<\/a> \u201cArt. 42. O plano diretor dever\u00e1 conter no m\u00ednimo: (\u2026) III \u2013 sistema de acompanhamento e controle<\/em>\u201d.<\/p>\n\n\n\n

          [24]<\/a> Direito de Construir<\/em>, p. 115-116.<\/p>\n\n\n\n

          [25]<\/a>\u00a0As Grandes Linhas\u2026<\/em>, p. 42-43.<\/p>\n","protected":false},"parent":0,"template":"","categoria-publicacoes":[],"class_list":["post-767","_publicacoes","type-_publicacoes","status-publish","hentry"],"yoast_head":"\nO Plano Diretor e o "bom projeto" - Gra\u00e7a Couto<\/title>\n<meta name=\"robots\" content=\"index, follow, max-snippet:-1, max-image-preview:large, max-video-preview:-1\" \/>\n<link rel=\"canonical\" href=\"https:\/\/www.gcouto.com.br\/_publicacoes\/o-plano-diretor-e-o-bom-projeto\/\" \/>\n<meta property=\"og:locale\" content=\"en_US\" \/>\n<meta property=\"og:type\" content=\"article\" \/>\n<meta property=\"og:title\" content=\"O Plano Diretor e o "bom projeto" - Gra\u00e7a Couto\" \/>\n<meta property=\"og:description\" content=\"INTRODU\u00c7\u00c3O: O presente trabalho \u00e9 resultado de estudos e discuss\u00f5es dirigidas pelo Prof. Nestor Goulart Reis ao longo do ano de 2007, no LAP \u2013 Laborat\u00f3rio de Estudos sobre Urbaniza\u00e7\u00e3o, Arquitetura e Preserva\u00e7\u00e3o da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de S\u00e3o Paulo. 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