II Simp\u00f3sio Interdisciplinar de Ci\u00eancia Ambiental: perspectivas dos estudos interdisciplinares frente ao tema da governan\u00e7a e do desenvolvimento sustent\u00e1vel. SICAM. Anais, 2016. v. 1<\/p>\n\n\n\n
Mariana Fernandes Miranda<\/p>\n\n\n\n
Instituto de Energia e Ambiente \u2013 IEE\/USP<\/p>\n\n\n\n
Hirdan Katarina de Medeiros Costa<\/p>\n\n\n\n
Instituto de Energia e Ambiente \u2013 IEE\/USP<\/p>\n\n\n\n
Marilin Mariano dos Santos<\/p>\n\n\n\n
Instituto de Energia e Ambiente \u2013 IEE\/USP<\/p>\n\n\n\n
Edmilson Moutinho dos Santos<\/p>\n\n\n\n
Instituto de Energia e Ambiente \u2013 IEE\/USP<\/p>\n\n\n\n
Resumo:<\/strong> O longo ciclo de alta do pre\u00e7o do petr\u00f3leo e o baixo valor de pre\u00e7o do g\u00e1s natural levou \u00e0 queima hist\u00f3rica de grandes quantidades de g\u00e1s natural (flaring<\/em>) pela ind\u00fastria de \u00f3leo e g\u00e1s. Tais queimas significam a emiss\u00e3o de significativas quantidades de gases de efeito estufa para a atmosfera, caracterizada como externalidade negativa. Na linha dos compromissos assumidos internacionalmente pelo Brasil, diversas normas e medidas v\u00eam sendo adotadas para mitigar e compensar tais emiss\u00f5es. Este trabalho procura identificar essas medidas e avaliar a sua implementa\u00e7\u00e3o e efic\u00e1cia, indicando se a aplica\u00e7\u00e3o do princ\u00edpio do poluidor-pagador justificaria a imposi\u00e7\u00e3o de compensa\u00e7\u00e3o pelas emiss\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n Palavras-chave<\/strong>: gases de efeito estufa \u2013 g\u00e1s natural \u2013 queima \u2013 mitiga\u00e7\u00e3o \u2013 compensa\u00e7\u00e3o<\/p>\n\n\n\n Abstract: <\/strong>The long cycle of high oil prices and the low price of natural gas led to the historic burning of large amounts of natural gas in flares, within the production activities in the oil and gas industry. Such flaring causes the emission of significant amount of greenhouse gases into the atmosphere, which represents a negative externality. In line with international commitments assumed by Brazil, various laws and measures have been adopted to mitigate and offset these emissions. This paper aims to identify these actions and assess its implementation and effectiveness, indicating whether the application of the polluter pays principle (PPP) would justify the imposition of compensation for emissions.<\/p>\n\n\n\n Keywords: <\/strong>greenhouse gases \u2013 natural gas \u2013 flaring \u2013 mitigation \u2013 compensation<\/a><\/p>\n\n\n\n Na ind\u00fastria de hidrocarbonetos, quando diante de uma reserva associada, o g\u00e1s natural sempre foi considerado como acess\u00f3rio ao petr\u00f3leo. A produ\u00e7\u00e3o do g\u00e1s demanda infraestrutura que o contenha sob press\u00e3o e por esse motivo sua viabiliza\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica \u00e9 vista como dependente de redes de gasodutos para escoamento, o que ocasiona em muitos casos o seu desperd\u00edcio por meio da queima em flares<\/em> ou sua reinje\u00e7\u00e3o ao po\u00e7o.<\/p>\n\n\n\n Pode-se vislumbrar que a ind\u00fastria do g\u00e1s natural, historicamente, representa o uso de recurso natural exaur\u00edvel por meio da apropria\u00e7\u00e3o e manejo dado pela racionalidade humana em dire\u00e7\u00e3o ao cumprimento do ideal de crescimento econ\u00f4mico de determinado estado-na\u00e7\u00e3o. Ou seja, com a import\u00e2ncia do petr\u00f3leo, o g\u00e1s passa a ser considerado como entrave ao crescimento da sua produ\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n Por outro lado, far-se-\u00e1 necess\u00e1rio repensar essa fun\u00e7\u00e3o acess\u00f3ria do g\u00e1s porquanto ultrapassado o mero teor do crescimento econ\u00f4mico como perspectiva \u00faltima de uma certa sociedade e com a emerg\u00eancia do substantivo desenvolvimento, tem-se que \u201cneste fim de s\u00e9culo XX, o social e o ecol\u00f3gico emergem como principais preocupa\u00e7\u00f5es diante da devasta\u00e7\u00e3o provocada pela hegemonia incontrol\u00e1vel do econ\u00f4mico e da primazia da l\u00f3gica de mercado sobre a l\u00f3gica das necessidades\u201d (SACHS, 1998, p.160).<\/p>\n\n\n\n Com isso, parte-se da premissa de que limites ao desperd\u00edcio do g\u00e1s possuem forte correla\u00e7\u00e3o com o desenvolvimento e assim, pretende-se investigar se as medidas regulat\u00f3rias, incluindo as tratativas internacionais sobre Mudan\u00e7as Clim\u00e1ticas, t\u00eam levado \u00e0 redu\u00e7\u00e3o da queima de g\u00e1s natural e se, \u00e0 luz do princ\u00edpio do poluidor-pagador e da internaliza\u00e7\u00e3o das externalidades ambientais negativas das atividades econ\u00f4micas da ind\u00fastria de petr\u00f3leo e g\u00e1s, devem ser e\/ou v\u00eam sendo institu\u00eddas medidas compensat\u00f3rias pelo descarte residual de g\u00e1s natural (flaring <\/em>\/ venting<\/em>).<\/p>\n\n\n\n Para tanto, o t\u00f3pico 2 traz o contexto internacional de questionamento das emiss\u00f5es de gases de efeito estufa e o papel que o Brasil almeja desempenhar rumo desenvolvimento sustent\u00e1vel com o aproveitamento de seus recursos energ\u00e9ticos. No item 3, adentra-se no tema regulat\u00f3rio, focalizando-se a fun\u00e7\u00e3o da ag\u00eancia reguladora para o setor de petr\u00f3leo e g\u00e1s no tocante \u00e0 imposi\u00e7\u00e3o de limites para a pr\u00e1tica de flaring. <\/em>O t\u00f3pico 4 trata das medidas mitigadoras e de compensa\u00e7\u00e3o. E, finalmente, no item 5, breves considera\u00e7\u00f5es finais s\u00e3o tecidas.<\/p>\n\n\n\n A comunidade cient\u00edfica tem afirmado, com elevado grau de certeza cient\u00edfica, que as atividades humanas v\u00eam levando \u00e0 transforma\u00e7\u00e3o do clima da Terra, especialmente ao seu aquecimento, com consequ\u00eancias potencialmente devastadoras para a vida no planeta (GIDDENS, 2009, pp. 19-22). Segundo o Painel Intergovernamental de Mudan\u00e7as Clim\u00e1ticas da ONU (IPCC, 2014)[1]<\/a>, considerando diferentes formas de desenvolvimento econ\u00f4mico, num dos melhores dos cen\u00e1rios, com um aumento da temperatura da Terra de 1,1 a 2,6o<\/sup>C, o n\u00edvel do mar subiria 32 a 63 cm at\u00e9 o fim do s\u00e9culo (2100).<\/p>\n\n\n\n Com discuss\u00f5es inauguradas na ECO-92 (Confer\u00eancia das Na\u00e7\u00f5es Unidas sobre o Ambiente e o Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992) e aperfei\u00e7oadas com a assinatura do Protocolo de Quioto, em 1997[2]<\/a>, o tema mudan\u00e7as clim\u00e1ticas vem se estabelecendo e ganhando for\u00e7a no cen\u00e1rio internacional, levando \u00e0 recente aprova\u00e7\u00e3o por diversos pa\u00edses, incluindo o Brasil, do Acordo de Paris, em 12.12.2015, na conhecida 21\u00aa Confer\u00eancia das Partes.[3]<\/a><\/p>\n\n\n\n Segundo tal documento, \u201creconhecendo que as mudan\u00e7as clim\u00e1ticas representam urgente e potencialmente irrevers\u00edvel amea\u00e7a \u00e0 humanidade e ao planeta\u201d e a necessidade de \u201cacelerar a redu\u00e7\u00e3o global de emiss\u00f5es de gases de efeito estufa (GEE)[4]<\/a>\u201d, as partes se comprometem a \u201cmanter o aumento da temperatura m\u00e9dia global bem abaixo de 2o<\/sup>C em rela\u00e7\u00e3o aos n\u00edveis pr\u00e9-industriais e envidar esfor\u00e7os para limitar esse aumento a 1,5o<\/sup>C\u201d[5]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Merece destaque tamb\u00e9m a Agenda 2030, desenhada no \u00e2mbito da ONU e adotada por sua assembleia geral em 25.09.2015, que prev\u00ea os objetivos do desenvolvimento sustent\u00e1vel (ODS) de 2015 a 2030, incluindo dentre eles \u201ctomar medidas urgentes para combater a mudan\u00e7a do clima e seus impactos (\u2026)\u201d (OSD-13) [6]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Antes, entretanto, diversos outros encontros internacionais tentaram estabelecer a redu\u00e7\u00e3o de emiss\u00f5es de GEE. Tais discuss\u00f5es t\u00eam sido marcadas pela tens\u00e3o entre pa\u00edses historicamente mais industrializados (e que teriam contribu\u00eddo com maior parcela das emiss\u00f5es) e aqueles que desejam se desenvolver de forma mais intensa (aumentando potencialmente suas emiss\u00f5es).[7]<\/a> Apesar disso, na sequ\u00eancia da 15a<\/sup> Confer\u00eancia das Partes da CQNUAC, em Copenhagen, Dinamarca, em dezembro de 2009, o Brasil editou a Pol\u00edtica Nacional de Mudan\u00e7as Clim\u00e1ticas (\u201cPNMC\u201d \u2013 Lei 12.187\/2009), contendo metas volunt\u00e1rias de redu\u00e7\u00e3o de emiss\u00f5es de GEE de 36,1% a 38,9% at\u00e9 2020.<\/p>\n\n\n\n J\u00e1 em seguimento a decis\u00f5es da ONU, pr\u00e9vias ao Acordo de Paris, o Brasil apresentou as suas metas nacionais (intended Nationally Determined Contribui\u00e7\u00f5es \u2013 INDC). De acordo com a sua INDC, o Brasil apresentou a inten\u00e7\u00e3o de reduzir suas emiss\u00f5es de GEE at\u00e9 2025 em 37% e at\u00e9 2030 em 43%, ambos os percentuais em rela\u00e7\u00e3o aos n\u00edveis de 2005.[8]<\/a><\/p>\n\n\n\n A partir da PNMC, foram elaboradas pelo Minist\u00e9rio da Ci\u00eancia, Tecnologia e Inova\u00e7\u00e3o (MCTI) estimativas anuais de emiss\u00f5es de GEE para acompanhar o cumprimento do compromisso, que indicam que o total de emiss\u00f5es vem diminuindo, especialmente gra\u00e7as \u00e0 redu\u00e7\u00e3o das taxas de desmatamento[9]<\/a>, por\u00e9m as emiss\u00f5es dos setores de energia e ind\u00fastria v\u00eam aumentando. Nesse sentido, a participa\u00e7\u00e3o do setor de energia no total de emiss\u00f5es brasileiras[10]<\/a> em CO2 equivalente (\u201cCO2eq\u201d) aumentou de 16% em 2005 para 37% em 2012 (de 328 mil t para 446 mil t).<\/p>\n\n\n\n Considerando as previs\u00f5es de disponibilidade de grandes reservas de \u00f3leo e g\u00e1s no Brasil (reservas estas especialmente relacionadas ao Pr\u00e9-sal), estima-se que a produ\u00e7\u00e3o di\u00e1ria de petr\u00f3leo dobre at\u00e9 2024 (BRASIL, MME, 2014).<\/p>\n\n\n\n \u00c9 importante notar que no caso do Pr\u00e9-sal h\u00e1 grande quantidade de g\u00e1s natural associado ao petr\u00f3leo e que as \u00e1reas de explora\u00e7\u00e3o est\u00e3o muito distantes da costa. Em janeiro de 2016, estima-se que tenha sido queimado e reinjetado na Bacia de Santos (Pr\u00e9-sal) volume de g\u00e1s natural equivalente \u00e0quele importado da Bol\u00edvia (FOLHA DE S\u00c3O PAULO, 2016).<\/p>\n\n\n\n Com isso, pode-se inferir, com algum grau de certeza, que as emiss\u00f5es relativas ao setor de energia, e especialmente decorrentes da explora\u00e7\u00e3o e produ\u00e7\u00e3o de petr\u00f3leo e g\u00e1s natural, v\u00e3o aumentar nos pr\u00f3ximos anos.<\/p>\n\n\n\n Uma parcela dessas emiss\u00f5es do setor de energia decorre das chamadas emiss\u00f5es fugitivas. No caso da ind\u00fastria de petr\u00f3leo e g\u00e1s natural, as emiss\u00f5es fugitivas adv\u00eam principalmente do setor de explora\u00e7\u00e3o e produ\u00e7\u00e3o (BRASIL, MCTI, 2013)[11]<\/a> e podem ser atribu\u00eddas a: vazamentos em equipamentos; escapamentos de gases; perdas por evapora\u00e7\u00e3o, descarte de fluxos residuais de gases (por venting<\/em> ou flaring<\/em>); e acidentes ou falhas em equipamentos (DIAS, 2015, pp. 2-3).[12]<\/a><\/p>\n\n\n\n Trata-se de pr\u00e1tica indesej\u00e1vel sob prisma econ\u00f4mico \u2013 desperdi\u00e7am-se recursos energ\u00e9ticos nacionais, especialmente quando considerada a aus\u00eancia de pol\u00edtica p\u00fablica de completo aproveitamento do g\u00e1s natural \u2013, mas tamb\u00e9m ambiental, pois resulta no aumento de emiss\u00f5es de GEE.<\/p>\n\n\n\n Note-se que, o potencial de aquecimento global do CH4 (metano) \u00e9 21 vezes maior do que aquele do CO2, de acordo com o IPCC. A queima transforma CH4 em CO2, fazendo mais sentido a queima em termos de impactos ambientais[13]<\/a>. Ainda assim, a emiss\u00e3o de poluentes atmosf\u00e9ricos deve ser desincentivada.<\/p>\n\n\n\n Diante da aus\u00eancia de metas de redu\u00e7\u00e3o de emiss\u00f5es de GEE para cada ind\u00fastria no Brasil (aptas a serem impostas \u00e0 iniciativa privada) e da permiss\u00e3o regulat\u00f3ria da pr\u00e1tica de flaring<\/em>, importa saber se os \u00f3rg\u00e3os p\u00fablicos (especialmente Ag\u00eancia Nacional do Petr\u00f3leo, G\u00e1s Natural e Biocombust\u00edveis \u2013 ANP e Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renov\u00e1veis \u2013 IBAMA) v\u00eam adotando medidas para controlar e restringir as emiss\u00f5es e se tais medidas s\u00e3o efetivas.<\/p>\n\n\n\n Devido ao seu baixo valor de mercado em rela\u00e7\u00e3o ao \u00f3leo e mesmo a outras fontes de energia, assim como \u00e0 necessidade de infraestrutura de escoamento, o g\u00e1s natural n\u00e3o \u00e9 valorizado e a sua explora\u00e7\u00e3o historicamente n\u00e3o tem sido substancialmente desenvolvida[14]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Com isso, tendeu-se a queimar em flare<\/em> (flaring<\/em>) ou a ventilar para a atmosfera (venting<\/em>) grande parte do g\u00e1s produzido. Lembre-se que no caso do Pr\u00e9-sal, devido \u00e0s condi\u00e7\u00f5es naturais de grandes quantidades de g\u00e1s natural associado ao \u00f3leo e \u00e0 significativa dist\u00e2ncia da terra dessa explora\u00e7\u00e3o, o rejeito do g\u00e1s natural tende a ser muito significativo.<\/p>\n\n\n\n A Resolu\u00e7\u00e3o ANP 249\/2010 aprova o Regulamento T\u00e9cnico de Queimas e Perdas de Petr\u00f3leo e G\u00e1s Natural bem como estabelece determinados limites para as queimas e perdas dispensadas de autoriza\u00e7\u00e3o da ag\u00eancia[15]<\/a>. Dentre os motivos que justificam autoriza\u00e7\u00e3o das queimas e perdas fora desses limites, est\u00e3o raz\u00f5es de emerg\u00eancia operacional, economicidade (baixa produ\u00e7\u00e3o de g\u00e1s natural que n\u00e3o justifica o seu aproveitamento) e a inje\u00e7\u00e3o de g\u00e1s contaminado n\u00e3o ter se mostrado t\u00e9cnica ou economicamente vi\u00e1vel (itens 6.6, 6.7.2, 8.1.4 e 8.1.5 do Anexo \u00e0 Resolu\u00e7\u00e3o ANP 249\/2010)[16]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Portanto, do ponto de vista regulat\u00f3rio, a ANP admite a queima por quest\u00f5es financeiras, sem considerar a externalidade ambiental negativa decorrente da emiss\u00e3o extraordin\u00e1ria de GEEs[17]<\/a>.<\/a><\/p>\n\n\n\n Segundo informa\u00e7\u00f5es da ANP, em 2015 foram produzidos 35 bilh\u00f5es de m\u00b3 de g\u00e1s natural no Brasil, dos quais foram queimados 1,4 bilh\u00e3o de m\u00b3 (representando a emiss\u00e3o de cerca de 10 milh\u00f5es de toneladas de CO2eq ou a polui\u00e7\u00e3o de 1,7 milh\u00e3o de carros).<\/p>\n\n\n\n Como se v\u00ea do gr\u00e1fico abaixo, as queimas e perdas de g\u00e1s natural apresentam tend\u00eancia de queda ao longo dos \u00faltimos dez anos, mas o valor permanece em linhas gerais est\u00e1vel desde 2012.<\/p>\n\n\n\n Gr\u00e1fico 1<\/strong>: Evolu\u00e7\u00e3o da produ\u00e7\u00e3o, do aproveitamento, da reinje\u00e7\u00e3o e das<\/p>\n\n\n\n queimas e perdas de g\u00e1s natural no Brasil nos \u00faltimos dez anos[18]<\/sup><\/a><\/p>\n\n\n\n Fonte: ANP, 2015.<\/p>\n\n\n\n As queimas e perdas ainda s\u00e3o bastante significativas. Como visto, trata-se de pr\u00e1tica indesej\u00e1vel sob prisma econ\u00f4mico, mas tamb\u00e9m ambiental. Lembre-se que a PNMC cont\u00e9m metas volunt\u00e1rias de redu\u00e7\u00e3o de emiss\u00f5es de GEE, e que o Decreto 7.390\/2010 destaca o setor de energia como um daqueles alvo das a\u00e7\u00f5es para fins de redu\u00e7\u00e3o de GEE. Ademais, o Brasil apresentou as suas INDC, com a inten\u00e7\u00e3o de reduzir suas emiss\u00f5es de GEE at\u00e9 2025 em 37% e at\u00e9 2030 em 43%, ambos os percentuais em rela\u00e7\u00e3o aos n\u00edveis de 2005.<\/p>\n\n\n\n No caminho da redu\u00e7\u00e3o, cabe observar que, apesar da permiss\u00e3o regulat\u00f3ria de queima constante da Resolu\u00e7\u00e3o ANP 249\/2010, a Lei 12.351\/2010, que disp\u00f5e sobre a explora\u00e7\u00e3o e a produ\u00e7\u00e3o de petr\u00f3leo, de g\u00e1s natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, sob o regime de partilha de produ\u00e7\u00e3o, em \u00e1reas do Pr\u00e9-sal, estabelece como cl\u00e1usula essencial do contrato de partilha de produ\u00e7\u00e3o: \u201ca obrigatoriedade de apresenta\u00e7\u00e3o de invent\u00e1rio peri\u00f3dico sobre as emiss\u00f5es de gases que provocam efeito estufa \u2013 GEE, ao qual se dar\u00e1 publicidade\u201d (art. 29, XXI).<\/p>\n\n\n\n O risco de dano ambiental \u2013 aqui, emiss\u00f5es de GEE \u2013 justifica a aplica\u00e7\u00e3o de medidas preventivas. Quanto a esse risco, esclarece CARVALHO (apud BERWING, 2014, p. 412) \u201co risco consiste assim, em uma comunica\u00e7\u00e3o voltada para a constru\u00e7\u00e3o de observa\u00e7\u00f5es e v\u00ednculos com o futuro\u201d. Nesse sentido, v\u00eam[19]<\/a> sendo adotadas interessantes medidas de preven\u00e7\u00e3o e mitiga\u00e7\u00e3o do flaring<\/em>.<\/p>\n\n\n\n Desde 2010, o IBAMA prev\u00ea que os processos de licenciamento ambiental de atividades capazes de emitir GEE dever\u00e3o conter propostas pelos empreendedores de medidas para mitigarem suas emiss\u00f5es, em aten\u00e7\u00e3o aos compromissos assumidos pelo Brasil, que ser\u00e3o avaliadas pelo \u00f3rg\u00e3o ambiental (arts. 2\u00ba e 3\u00ba da IN IBAMA 12\/2010).[20]<\/a><\/p>\n\n\n\n Tamb\u00e9m como medida preventiva, em 2000, a ANP j\u00e1 havia lan\u00e7ado o \u201cPrograma de ajustes para redu\u00e7\u00e3o da queima de g\u00e1s natural na Bacia de Campos\u201d, que levou \u00e0 assinatura de termo de compromisso com a Petrobras e \u00e0 \u201cn\u00e3o autoriza\u00e7\u00e3o da queima de g\u00e1s natural em projetos piloto de produ\u00e7\u00e3o antecipada localizados em \u00e1reas com infraestrutura de escoamento j\u00e1\u0301 implantada e a exig\u00eancia de reserva operacional nos sistemas de compress\u00e3o de g\u00e1s em novos sistemas de produ\u00e7\u00e3o\u201d (ANP, 2002).<\/p>\n\n\n\n A necessidade de internaliza\u00e7\u00e3o das externalidades ambientais negativas, \u201cou seja, impor para as fontes poluidoras as obriga\u00e7\u00f5es de incorporar em seus processos produtivos os custos com preven\u00e7\u00e3o, controle e repara\u00e7\u00e3o de impactos ambientais impedindo a socializa\u00e7\u00e3o destes riscos\u201d (STEIGLEDER, 2011, p. 168) exsurge quando as medidas de preven\u00e7\u00e3o n\u00e3o d\u00e3o conta de evitar os danos ambientais.<\/p>\n\n\n\n Nesse sentido, o princ\u00edpio do poluidor- pagador foi previsto na Declara\u00e7\u00e3o do Rio de 1992. No plano nacional, a Pol\u00edtica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.931\/1981) imp\u00f4s ao poluidor a obriga\u00e7\u00e3o de recuperar e\/ou indenizar os danos ambientais causados (art. 4o<\/sup>, VII).<\/p>\n\n\n\n Como esclarece STEIGLEDER (2011, p. 170):<\/p>\n\n\n\n para al\u00e9m da fun\u00e7\u00e3o reparat\u00f3ria, a partir da preocupa\u00e7\u00e3o com as gera\u00e7\u00f5es futuras institu\u00edda no caput do art. 225, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988, vislumbra-se no instituto da responsabilidade civil uma fun\u00e7\u00e3o claramente precaucional e preventiva, de molde a atuar no momento em que os riscos ambientais s\u00e3o produzidos, permitindo-se a imposi\u00e7\u00e3o de obriga\u00e7\u00f5es de fazer e de n\u00e3o fazer capazes de gerenciar estes riscos, internalizando-os no processo produtivo, e de compensar os futuros impactos negativos decorrentes da atividade.<\/p>\n\n\n\n Essa estrutura justifica que, no caso aqui analisado, as emiss\u00f5es de GEE decorrentes de flaring<\/em>, que causam impactos relacionados \u00e0s mudan\u00e7as clim\u00e1ticas, sejam objeto de medidas compensat\u00f3rias, al\u00e9m das preventivas j\u00e1 estabelecidas. Aquele que, por motivos permitidos na esfera regulat\u00f3ria, queimar g\u00e1s natural extraordinariamente deve compensar o impacto causado.<\/p>\n\n\n\n Nesse sentido, \u00e9 poss\u00edvel imaginar a institui\u00e7\u00e3o de instrumentos econ\u00f4mico-financeiros que teriam, a depender da estrutura regulat\u00f3ria e econ\u00f4mica, potencialmente capacidade para reverter a atual equa\u00e7\u00e3o financeira que inviabiliza o escoamento e o aproveitamento de g\u00e1s natural em \u00e1reas de produ\u00e7\u00e3o de \u00f3leo. Nessa linha, ter-se-iam instrumentos econ\u00f4micos de taxa\u00e7\u00e3o de emiss\u00f5es n\u00e3o decorrentes de acidentes ou de necessidade operacional como modelos at\u00e9 o desenvolvimento de alternativas tecnol\u00f3gicas que permitam o escoamento e o aproveitamento dos g\u00e1s natural hoje rejeitado.<\/p>\n\n\n\n Como destacado, a aus\u00eancia de metas de redu\u00e7\u00e3o de emiss\u00f5es de GEE por fontes, especialmente aptas a serem aplicadas \u00e0 iniciativa privada, apesar da exist\u00eancia de um objetivo global e das INDCs \u2013 sem o estabelecimento de san\u00e7\u00f5es em caso de descumprimento, lembre-se \u2013 de redu\u00e7\u00e3o das emiss\u00f5es nacionais \u00e9 um obst\u00e1culo \u00e0 implementa\u00e7\u00e3o de medidas mais efetivas de mitiga\u00e7\u00e3o e, especialmente, de compensa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n A implementa\u00e7\u00e3o da pr\u00f3pria PNMC \u00e9 um desafio, j\u00e1 que a norma \u00e9 essencialmente program\u00e1tica e n\u00e3o traz defini\u00e7\u00f5es quanto a quem (dentre as diversas esferas do governo e\/ou mesmo se incidem obriga\u00e7\u00f5es espec\u00edficas para a iniciativa privada) cabe a efetiva\u00e7\u00e3o das pol\u00edticas e a\u00e7\u00f5es para o cumprimento das metas estabelecidas.<\/p>\n\n\n\n Ainda assim, especificamente quanto \u00e0s queimas (flaring<\/em>) e perdas extraordin\u00e1rias de g\u00e1s natural, tanto a ANP, quanto o IBAMA t\u00eam adotado medidas de mitiga\u00e7\u00e3o e mesmo de compensa\u00e7\u00e3o. Note-se que as medidas de mitiga\u00e7\u00e3o teriam amparo nos princ\u00edpios da preven\u00e7\u00e3o de danos ambientais, enquanto as de compensa\u00e7\u00e3o estariam fundamentadas no princ\u00edpio do poluidor-pagador, que permitiria caminhar para a internaliza\u00e7\u00e3o da externalidade negativa de emiss\u00f5es de GEE.<\/p>\n\n\n\n Tais medidas parecem ter surtido efeito bastante positivo, pois as queimas e perdas de g\u00e1s natural sofreram enorme queda e o aproveitamento do recurso aumentou (passou-se de cerca de 89% para 95%) nos \u00faltimos dez anos. Entretanto, em valores absolutos, as queimas mant\u00eam-se est\u00e1veis desde 2012 (cerca de 1,5 milh\u00f5es de CO2eq), o que indica o prov\u00e1vel alcance de um limite de efetividade das medidas at\u00e9 ent\u00e3o adotadas.<\/p>\n\n\n\n Como afirmam VALENTIM et. al.<\/em> (2012, p. 19), para melhor alavancar as medidas de mitiga\u00e7\u00e3o e compensa\u00e7\u00e3o j\u00e1 estabelecias, \u201cser\u00e1 importante avan\u00e7ar na padroniza\u00e7\u00e3o dos procedimentos para realiza\u00e7\u00e3o dos invent\u00e1rios de emiss\u00f5es (\u2026)\u201d, \u201campliar as op\u00e7\u00f5es de medidas compensat\u00f3rias a serem implementadas, preferencialmente beneficiando a\u00e7\u00f5es nos ecossistemas pr\u00f3ximos as atividades\u201d e definir \u201cos par\u00e2metros gerais para exig\u00eancia de compensa\u00e7\u00e3o de carbono no licenciamento ambiental.\u201d.<\/p>\n\n\n\n A regula\u00e7\u00e3o da explora\u00e7\u00e3o de g\u00e1s natural, parece-nos, caminhar para estabelecer queimas m\u00ednimas e para o estabelecimento de metas de redu\u00e7\u00e3o de emiss\u00f5es por setor.<\/p>\n\n\n\n Entretanto, at\u00e9 que tais medidas sejam estabelecidas e mesmo nos casos em que ocorra a queima de g\u00e1s natural \u2013 note-se a quest\u00e3o de pol\u00edtica energ\u00e9tica de n\u00e3o aproveitamento do g\u00e1s natural em projetos como o Pr\u00e9-sal, \u00e9 necess\u00e1rio que sejam incentivadas e estabelecidas obriga\u00e7\u00f5es de mitiga\u00e7\u00e3o e de compensa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n Dentre os mecanismos de compensa\u00e7\u00e3o, pode-se imaginar que instrumentos econ\u00f4micos de taxa\u00e7\u00e3o de emiss\u00f5es n\u00e3o decorrentes de acidentes ou necessidade operacional poderiam, ao menos em tese, levar ao desenvolvimento tecnol\u00f3gico que permita o escoamento e o aproveitamento dos g\u00e1s natural hoje rejeitado.<\/p>\n\n\n\n A quest\u00e3o ainda comporta controv\u00e9rsias e impasses jur\u00eddico-regulat\u00f3rios, que devem ser solucionados \u2013 especialmente sob o prisma de pol\u00edtica energ\u00e9tica \u2013 para que se alcance ainda maiores redu\u00e7\u00f5es das emiss\u00f5es de GEE decorrentes do rejeito de g\u00e1s natural.<\/p>\n\n\n\n Os autores agradecem o suporte da BG E&P Brasil e FAPESP atrav\u00e9s do Centro de Pesquisa e Inova\u00e7\u00e3o do G\u00e1s (FAPESP Proc. 2014\/50279-4), assim como da Universidade de S\u00e3o Paulo e a import\u00e2ncia estrat\u00e9gica do suporte dado pela ANP (Ag\u00eancia Nacional de Petr\u00f3leo, G\u00e1s Natural e Biocombust\u00edveis) atrav\u00e9s da cl\u00e1usula de P&D.<\/p>\n\n\n\n BRASIL, ANP. Boletim Anual de Pre\u00e7os 2015: pre\u00e7os do petr\u00f3leo, g\u00e1s natural e combust\u00edveis nos mercados nacional e internacional<\/em>. Rio de Janeiro: ANP, 2015.<\/p>\n\n\n\n ______, ANP. Nota T\u00e9cnica ANP n\u00ba 010\/02\/SCG, de 30.04.2002.<\/p>\n\n\n\n ______, MCTI, 2013. Estimativas anuais de emiss\u00f5es de gases de efeito estufa, 2a<\/sup> ed. Dispon\u00edvel em: <http:\/\/www.mct.gov.br\/upd_blob\/0235\/235580.pdf>, acesso em 12.12.2015.<\/p>\n\n\n\n _____, Plano Decenal de Expans\u00e3o de Energia 2024. Bras\u00edlia: MME\/EPE, 2015. Dispon\u00edvel em: <http:\/\/www.epe.gov.br\/PDEE\/Sumario%20PDE%202021.pdf>, acesso em 05.01.2016.<\/p>\n\n\n\n BERWIG, Juliane A. Mudan\u00e7as clim\u00e1ticas: energia e precau\u00e7\u00e3o<\/em>. In: Revista de Direito Ambiental vol.73, jan.-mar. 2014, p.393-415.<\/p>\n\n\n\n DIAS, Anderson do Nascimento. As emiss\u00f5es fugitivas de gases de efeito estufa da ind\u00fastria de petr\u00f3leo e g\u00e1s natural no Brasil \u2013 invent\u00e1rio, cen\u00e1rios e propostas de mitiga\u00e7\u00e3o<\/em>. Rio de Janeiro: Disserta\u00e7\u00e3o (mestrado) \u2013 UFRJ\/ COPPE\/ Programa de Planejamento Energ\u00e9tico,2015.<\/p>\n\n\n\n FOLHA DE S\u00c3O PAULO. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www1.folha.uol.com.br\/mercado\/2016\/04\/1757104-pre-sal-faz-petrobras-reinjetar-mais-gas-natural-no-subsolo.shtml e em http:\/\/www.anp.gov.br\/?dw=8488, acesso em 02.06.2016.<\/p>\n\n\n\n GIDDENS, A. The politics of climate change<\/em>. Cambridge: Polity, 2009.<\/p>\n\n\n\n SACHS, I. (1998). Desenvolvimento, direitos humanos e cidadania. Instituto de Pesquisa de Rela\u00e7\u00f5es Internacionais Funda\u00e7\u00e3o Alexandre Gusm\u00e3o. Semin\u00e1rio Direitos Humanos no S\u00e9culo XXI, 10 e 11 de setembro de 1998, Rio de Janeiro. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.nevusp.org\/downloads\/down182_1.pdf. Acessado em: 25 de mar\u00e7o de 2008.<\/p>\n\n\n\n STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade Civil Ambiental: as dimens\u00f5es do dano ambiental no direito brasileiro<\/em>, 2a<\/sup> ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2011.<\/p>\n\n\n\n VALENTIM, L. P. F. et al<\/em>. O papel do licenciamento ambiental na mitiga\u00e7\u00e3o dos impactos ambientais da emiss\u00e3o de gases de efeito estufa \u2013 setor de petr\u00f3leo e g\u00e1s. Anais da 2a Confer\u00eancia da REDE de L\u00edngua Portuguesa de Avalia\u00e7\u00e3o de Impactos. 1\u00b0 Congresso Brasileiro de Avalia\u00e7\u00e3o de Impacto<\/em>. ABAI, 2012, p. 1-9. Dispon\u00edvel em: <http:\/\/avaliacaodeimpac-to.org.br\/>, acesso em 30.10.2015.<\/p>\n\n\n\n [1]<\/a> Resumo do relat\u00f3rio do IPCC dispon\u00edvel em: https:\/\/www.ipcc.ch\/pdf\/assessment-report\/ar5\/syr\/AR5_SYR_FINAL_All_Topics.pdf<\/a>, acesso em 01.05.2016.<\/p>\n\n\n\n [2]<\/a> Em 1992, foi firmada a Conven\u00e7\u00e3o Quadro das Na\u00e7\u00f5es Unidas para as Altera\u00e7\u00f5es Clim\u00e1ticas (\u201cCQNUAC\u201d). O Protocolo de Quioto da CQNUAC foi aprovado 1997, mas somente entrou em vigor em 2005, ap\u00f3s o alcance do m\u00ednimo de ratifica\u00e7\u00f5es. O seu art. 3o<\/sup> previu um \u201cprimeiro per\u00edodo do compromisso\u201d, entre 2008 e 2012, quando as Partes do seu Anexo I (a maior parte pa\u00edses desenvolvidos) deveriam promover a redu\u00e7\u00e3o de suas emiss\u00f5es totais de GEE a pelo menos 5% abaixo dos n\u00edveis de 1990.<\/p>\n\n\n\n [3]<\/a> Al\u00e9m desse Acordo, os pa\u00edses adotaram a Decis\u00e3o 1\/CP.21, quanto \u00e0 Ado\u00e7\u00e3o do Acordo de Paris, que estabelece uma s\u00e9rie de medida, orienta as partes nas a\u00e7\u00f5es e detalha a implementa\u00e7\u00e3o do acordo at\u00e9 sua entrada em vigor (dispon\u00edvel em: http:\/\/unfccc.int\/resource\/docs\/2015\/cop21\/eng\/10a01.pdf<\/a>, acesso em 01.05.2016).<\/p>\n\n\n\n [4]<\/a> Os gases de feito estufa, segundo avalia\u00e7\u00f5es cient\u00edfica, causam o aquecimento da Terra . O Anexo A do Protocolo de Kyoto define como GEE os seguintes gases: CO2 \u2013 Di\u00f3xido de Carbono<\/a>, N2O \u2013 \u00d3xido nitroso<\/a>, CH4 \u2013 Metano, CFCs \u2013 Clorofluorcarbonetos<\/a>, HFC \u2013 Hidrofluorcarbonetos<\/a>, PFCs \u2013 Perfluorcarbonetos<\/a> e SF6 \u2013 Hexafluoreto de enxofre<\/a>.<\/p>\n\n\n\n [5]<\/a> Texto integral em l\u00edngua inglesa dispon\u00edvel em: <http:\/\/unfccc.int\/resource\/docs\/2015\/cop21\/eng\/l09.pdf>, acesso em 02.01.2016. Tradu\u00e7\u00e3o livre.<\/p>\n\n\n\n [6]<\/a> Texto integral em l\u00edngua inglesa dispon\u00edvel em: <http:\/\/www.un.org\/ga\/search\/view_doc.asp?symbol=A\/RES\/70\/1&Lang=E>, acesso em 02.06.2016. Tradu\u00e7\u00e3o livre.<\/p>\n\n\n\n [7]<\/a> O princ\u00edpio das \u201cresponsabilidades comuns por\u00e9m diferenciadas\u201d \u00e9 reconhecido expressamente no art. 10 do Protocolo de Kioto e no art. 2 do Acordo de Paris.<\/p>\n\n\n\n [8]<\/a> Dispon\u00edvel em: <http:\/\/www4.unfccc.int\/submissions\/INDC\/Published%20Documents\/Brazil\/1\/BRAZIL%20iNDC%20english%20FINAL.pdf >, acesso em 02.01.2016. Tradu\u00e7\u00e3o livre.<\/p>\n\n\n\n [9]<\/a> De 2005 a 2012, teria havido uma queda de 41% das emiss\u00f5es de GEE brasileiras. BRASIL, MCTI, 2013. Estimativas anuais de emiss\u00f5es de gases de efeito estufa, 2a<\/sup> ed., p. 17. Dispon\u00edvel em: <http:\/\/www.mct.gov.br\/upd_blob\/0235\/235580.pdf>, acesso em 12.12.2015.<\/p>\n\n\n\n [10]<\/a> Idem. O trabalho considera para o setor de energia as \u201cemiss\u00f5es devido \u00e0 queima de combust\u00edveis e emiss\u00f5es fugitivas da ind\u00fastria de petr\u00f3leo, g\u00e1s e carv\u00e3o mineral<\/em>\u201d. Diminui\u00e7\u00e3o das emiss\u00f5es passa, portanto, pela redu\u00e7\u00e3o e desincentivo das emiss\u00f5es fugitivas.<\/p>\n\n\n\n [11]<\/a> Em 2012, a parcela relativa a E&P representou 2,9% do total de emiss\u00f5es do setor de energia ou 13 milh\u00f5es t de CO2eq..<\/p>\n\n\n\n [12]<\/a> Segundo DIAS, \u201cO CH4<\/em> [metano] \u00e9 o tipo predominante de GEE integrante das fontes de emiss\u00f5es fugitivas relacionadas \u00e0 ind\u00fastria de petr\u00f3leo e g\u00e1s natural. O CO2 tamb\u00e9m \u00e9 um constituinte de todas as emiss\u00f5es fugitivas (sobretudo durante a extra\u00e7\u00e3o dos hidrocarbonetos e na queima de g\u00e1s no flare<\/em>)\u201d e tem maior capacidade de afetar o clima devido ao seu alto potencial de aquecimento global \u2013 GWP.<\/p>\n\n\n\n [13]<\/a> Dado dispon\u00edvel em: http:\/\/www.ipcc-nggip.iges.or.jp\/public\/2006gl\/index.html, acesso em 09.03.2016.<\/p>\n\n\n\n [14]<\/a> Queimas ou perdas de g\u00e1s natural: (i) volume igual ou inferior a 3% da produ\u00e7\u00e3o mensal de g\u00e1s natural associado do campo; (ii) produzidos em teste de po\u00e7o, durante a fase explorat\u00f3ria, com per\u00edodo de fluxo, cont\u00ednuo ou n\u00e3o, igual ou inferior a 72 horas, por intervalo testado; (iii) para seguran\u00e7a, limitada ao volume mensal de at\u00e9 15 mil metros c\u00fabicos para os pilotos dos queimadores de equipamentos, de at\u00e9 30 mil metros c\u00fabicos para os pilotos dos queimadores (flares<\/em>) de instala\u00e7\u00f5es terrestres e de at\u00e9 60 mil metros c\u00fabicos para os pilotos dos queimadores (flares<\/em>) de instala\u00e7\u00f5es mar\u00edtimas; (iv) correspondentes ao volume total igual ou inferior a 150 mil metros c\u00fabicos\/m\u00eas, independentemente do n\u00famero de po\u00e7os produtores, ou em campo que produz com raz\u00e3o g\u00e1s\/petr\u00f3leo igual ou inferior a 20m3\/m3; e (v) em tanques terrestres ou navios de armazenamento, limitadas pelo valor de raz\u00e3o de solubilidade igual ou inferior a 15m3\/m3.<\/p>\n\n\n\n [15]<\/a> Como consta do Boletim Anual de Pre\u00e7os da ANP 2015, os principais \u00edndices do mercado internacional demonstram a negocia\u00e7\u00e3o de petr\u00f3leo em torno de 100 US$\/bbl, em 2013 e 2014, e de g\u00e1s natural em torno de 4 US$\/MBTU para o mesmo per\u00edodo. Note-se em rela\u00e7\u00e3o aos pre\u00e7os do petr\u00f3leo que, a partir do \u201csegundo semestre de 2014, as cota\u00e7\u00f5es dos principais pre\u00e7os de refer\u00eancia no mercado internacional iniciaram trajet\u00f3ria de queda, acompanhado ainda de um substancial incremento na volatilidade. No encerramento do ano, os contratos futuros com vencimento no m\u00eas seguinte (1st month) foram negociados a US$ 54,98\/bbl para o Brent, US$ 55,72\/bbl para o WTI e US$ 52,89\/bbl para o Dubai. <\/em>Com isso, o ano <\/em>[de 2014] terminou com os menores patamares de pre\u00e7o do petr\u00f3leo observados desde a crise nanceira de 2008<\/em>\u201d. (pp.18 e 111). Ainda assim, o g\u00e1s natural tem menor valor de mercado quanto comparado com o petr\u00f3leo.<\/p>\n\n\n\n [16]<\/a> A revis\u00e3o da norma em quest\u00e3o consta da agenda regulat\u00f3ria 2015\/2016 da ANP, \u201ctendo como base o conhecimento adquirido com a implementa\u00e7\u00e3o do Programa Anual de Redu\u00e7\u00e3o de Queimas<\/em>\u201d (a\u00e7\u00e3o 6.8).<\/p>\n\n\n\n [17]<\/a> Note-se que a norma (na linha do que disp\u00f5em a Lei 9.478\/1997, art. 47, \u00a7 3\u00ba, e a Lei 12.351\/2010, art. 42-A, \u00a7 2\u00ba) estabelece limites para os volumes de queimas e perdas de g\u00e1s natural para fins de pagamento de royalties (item 9 do Anexo), sem considera\u00e7\u00f5es de ordem ambiental.<\/p>\n\n\n\n [18]<\/a> Elabora\u00e7\u00e3o pr\u00f3pria a partir de dados estat\u00edsticos mensais da ANP (Boletins mensais da produ\u00e7\u00e3o de petr\u00f3leo e g\u00e1s natural. Dispon\u00edvel em: www.anp.gov.br\/?pg=69299&m=&t1=&t2=&t3=&t4=&ar=&ps=&1452954043451<\/a>, acesso em. 10.05.2016.<\/p>\n\n\n\n [19]<\/a> O IBAMA \u00e9 o \u00f3rg\u00e3o ambiental federal, exercendo as fun\u00e7\u00f5es de licenciar e fiscalizar atividades potencialmente poluidoras , tendo grande participa\u00e7\u00e3o na implementa\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas ambientais<\/p>\n\n\n\n No Brasil, inexiste uma ag\u00eancia ambiental, sendo a compet\u00eancia executiva em mat\u00e9ria ambiental comum e repartida entre diversos \u00f3rg\u00e3os na esfera federal, estadual e municipal (\u00e9 o chamado Sisnama, institu\u00eddo pela Pol\u00edtica Nacional do Meio Ambiente, a Lei 6.938\/81). Para os fins deste trabalho, ser\u00e3o avaliadas as a\u00e7\u00f5es apenas do IBAMA quanto \u00e0 redu\u00e7\u00e3o de GEE decorrente do flaring<\/em>. Dentre as atividades cujo licenciamento est\u00e1 sob sua compet\u00eancia encontram-se aquelas desenvolvidas \u201cno mar territorial, na plataforma continental ou na zona econ\u00f4mica exclusiva<\/em>\u201d (art. 7o<\/sup>, XIV, b, da Lei Complementar 140\/2011), que, no caso da explora\u00e7\u00e3o e produ\u00e7\u00e3o de petr\u00f3leo e g\u00e1s, s\u00e3o as maiores respons\u00e1veis pelas emiss\u00f5es de GEE (em 2014, 1,4 dos 1,6 bilh\u00e3o de m\u00b3 de g\u00e1s natural queimado se originaram em atividades localizadas no mar).<\/p>\n\n\n\n [20]<\/a> No plano global, o Banco Mundial instituiu em 2002 a Global Gas Flaring Reduction<\/em> (GGFR), uma parceria p\u00fablico-privada (envolvendo pa\u00edses produtores e empresas), com o objetivo de reduzir a queima e as perdas (flaring<\/em> e venting<\/em>) de GEE. Integram a GGFR: Azerbaij\u00e3o, Camar\u00f5es, Canad\u00e1, Cazaquist\u00e3o, Estados Unidos, Fran\u00e7a, Gab\u00e3o, Indon\u00e9sia, Iraque, Kuwait, M\u00e9xico, Nig\u00e9ria, Noruega, Qatar, Rep\u00fablica do Congo, R\u00fassia e Uzbequist\u00e3o; e as empresas BP, Chevron, Eni, ExxonMobil, Kuwait Oil Co, Pemex, Qatar Petroleum, Shell, SNH (Camar\u00f5es), SOCAR, Sonatrach, Statoil e Total; al\u00e9m da Uni\u00e3o Europeia (dispon\u00edvel em: http:\/\/www.worldbank.org\/en\/programs\/gasflaringreduction#1<\/a>, acesso em 04.01.2016).<\/p>\n","protected":false},"parent":0,"template":"","categoria-publicacoes":[],"class_list":["post-749","_publicacoes","type-_publicacoes","status-publish","hentry"],"yoast_head":"\n1. INTRODU\u00c7\u00c3O<\/h1>\n\n\n\n
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<\/a>3. A NORMATIZA\u00c7\u00c3O DA QUEIMA E A PERDA DE G\u00c1S NATURAL EM DIRE\u00c7\u00c3O AO TEMA PERTINENTE DE EMISS\u00d5ES DE GEE<\/h1>\n\n\n\n
<\/a>3.1. Possibilidade regulat\u00f3ria do flaring<\/em> e do venting<\/em><\/h2>\n\n\n\n
3.2. As queimas em flare<\/em><\/h2>\n\n\n\n
<\/a>4. MEDIDAS DE MITIGA\u00c7\u00c3O E COMPENSAT\u00d3RIAS DO FLARING<\/em><\/h1>\n\n\n\n
<\/a>4.1. Medidas e programas de mitiga\u00e7\u00e3o<\/h2>\n\n\n\n
<\/a>4.2. Medidas compensat\u00f3rias<\/h2>\n\n\n\n
<\/a>5. CONCLUS\u00c3O<\/h1>\n\n\n\n
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