{"id":744,"date":"2017-04-27T16:03:00","date_gmt":"2017-04-27T19:03:00","guid":{"rendered":"http:\/\/www.gcouto.com.br\/novosite\/?post_type=_publicacoes&p=744"},"modified":"2024-09-24T17:06:13","modified_gmt":"2024-09-24T20:06:13","slug":"iniciativas-normativas-do-estado-do-rio-de-janeiro-para-controle-da-ocupacao-irregular-do-solo","status":"publish","type":"_publicacoes","link":"https:\/\/www.gcouto.com.br\/en\/_publicacoes\/iniciativas-normativas-do-estado-do-rio-de-janeiro-para-controle-da-ocupacao-irregular-do-solo\/","title":{"rendered":"Iniciativas Normativas do Estado do Rio de Janeiro para controle da ocupa\u00e7\u00e3o irregular do solo"},"content":{"rendered":"\n
    \n
  1. Considera\u00e7\u00f5es iniciais<\/strong><\/li>\n<\/ol>\n\n\n\n

    Os processos de urbaniza\u00e7\u00e3o e de dispers\u00e3o urbana no Estado do Rio de Janeiro apresentam caracter\u00edsticas singulares.<\/p>\n\n\n\n

    Em primeiro lugar, anota-se a recente ocupa\u00e7\u00e3o urbana do territ\u00f3rio estadual, que, somente ap\u00f3s 1833, come\u00e7a a ser fragmentado em diversos munic\u00edpios[1]<\/a>. Em segundo lugar, verifica-se que grandes cidades do litoral e interior fluminense s\u00e3o constitu\u00eddas por diferentes aglomerados urbanos, distantes entre si, sem continuidade f\u00edsica e sem unidade de planejamento[2]<\/a>. E, por fim, tem-se a concentra\u00e7\u00e3o de riquezas na regi\u00e3o metropolitana da Capital, em detrimento de outras regi\u00f5es do Estado \u2013 \u00e0 exce\u00e7\u00e3o, talvez, dos Munic\u00edpios do litoral norte fluminense, cujo crescimento se acentuou nos \u00faltimos anos em fun\u00e7\u00e3o da explora\u00e7\u00e3o de petr\u00f3leo na Bacia de Campos.<\/p>\n\n\n\n

    Como decorr\u00eancia, a dispers\u00e3o urbana no Estado do Rio de Janeiro acabou gerando problemas de duas ordens: ambientais e urban\u00edsticos.<\/p>\n\n\n\n

    Do ponto de vista ambiental, a aus\u00eancia de controle enseja a ocupa\u00e7\u00e3o de \u00e1reas especialmente protegidas, florestadas e \u00e1reas de prote\u00e7\u00e3o a mananciais, o que traz preju\u00edzos para os bens ambientais e para a pr\u00f3pria popula\u00e7\u00e3o da regi\u00e3o. Interven\u00e7\u00f5es em \u00e1reas de manancial, por exemplo, podem trazer preju\u00edzo \u00e0 qualidade da \u00e1gua utilizada para abastecimento da regi\u00e3o. As \u00c1reas de Preserva\u00e7\u00e3o Permanente (\u201cAPP\u201d), por sua vez, coincidem muitas vezes com \u00e1reas de risco (margens de rios ou terrenos \u00edngremes, sujeitos a deslizamento[3]<\/a>), o que tamb\u00e9m recomenda restri\u00e7\u00f5es \u00e0 sua ocupa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

    Aponta-se, como exemplo, o desastre ocorrido em janeiro de 2011 na regi\u00e3o serrana do Estado do Rio de Janeiro. O relat\u00f3rio elaborado \u00e0 \u00e9poca pelo Servi\u00e7o Geol\u00f3gico do Estado, do Departamento de Recursos Minerais, apontou como causas do deslizamento a geologia da regi\u00e3o e a intensidade das chuvas, mas tamb\u00e9m a ocupa\u00e7\u00e3o irregular do solo[4]<\/a>. O Relat\u00f3rio de Inspe\u00e7\u00e3o elaborado pela Secretaria de Biodiversidade de Florestas do Minist\u00e9rio do Meio Ambiente tamb\u00e9m apontou que se as APPs da regi\u00e3o \u201cestivessem livres de ocupa\u00e7\u00e3o e interven\u00e7\u00f5es inadequadas, como determina o C\u00f3digo Florestal, os efeitos da chuva teriam sido significativamente menores<\/em>\u201d[5]<\/a>. H\u00e1 registro de que o Conselho Regional de Engenharia do Rio j\u00e1 havia advertido, dois anos antes do ocorrido, sobre o perigo das constru\u00e7\u00f5es em \u00e1reas de risco na regi\u00e3o[6]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

    Do ponto de vista urban\u00edstico, a difus\u00e3o territorial desordenada acarreta na indisponibilidade de servi\u00e7os e infraestrutura urbana \u2013 notadamente educa\u00e7\u00e3o, sa\u00fade e seguran\u00e7a p\u00fablica \u2013, sobrecarregando as regi\u00f5es mais organizadas e providas dos correspondentes equipamentos p\u00fablicos. Nesse particular, nota-se um grande movimento pendular entre as regi\u00f5es e distritos mais afastados e os n\u00facleos urbanos mais organizados.<\/p>\n\n\n\n

    Tais elementos apontam para a necessidade de se repensar os sistemas de controle da urbaniza\u00e7\u00e3o no Estado do Rio de Janeiro, transcendendo-se o planejamento do n\u00edvel apenas municipal para o planejamento tamb\u00e9m no n\u00edvel regional.<\/p>\n\n\n\n

    \u00c9 bem verdade que a Constitui\u00e7\u00e3o Federal atribuiu aos Munic\u00edpios a compet\u00eancia para promover o ordenamento territorial, \u201cmediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupa\u00e7\u00e3o do solo urbano<\/em>\u201d (art. 30, I e VIII). Trata-se de tarefa desafiadora quando a dispers\u00e3o urbana assume contornos mais agudos[7]<\/a>. Diversos Munic\u00edpios brasileiros enfrentam dificuldades para controlar a forma\u00e7\u00e3o e o crescimento desordenado de n\u00facleos urbanos, que muitas vezes se d\u00e1 sem observ\u00e2ncia de normas urban\u00edsticas e ambientais.<\/p>\n\n\n\n

    Nesse cen\u00e1rio, vale chamar a aten\u00e7\u00e3o para iniciativas de suporte por parte do Estado do Rio de Janeiro, indicativas de uma crescente preocupa\u00e7\u00e3o por parte das autoridades estaduais com a fragmenta\u00e7\u00e3o da urbaniza\u00e7\u00e3o. Duas delas ser\u00e3o estudadas no presente trabalho:<\/p>\n\n\n\n

    A primeira envolve a normativa sobre parcelamento urbano e a Lei Estadual 1.130\/87. Trata-se de iniciativa de aspecto preventivo, voltada \u00e0 promo\u00e7\u00e3o da ocupa\u00e7\u00e3o regular, tanto do ponto de vista ambiental como do ponto de vista urban\u00edstico.<\/p>\n\n\n\n

    A segunda \u00e9 mais voltada ao enfrentamento da irregularidade, restringindo-se o acesso, \u00e0 presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos, daqueles que ocupam \u00e1reas de prote\u00e7\u00e3o ambiental sem as devidas autoriza\u00e7\u00f5es. Ser\u00e1 analisada a quest\u00e3o da distribui\u00e7\u00e3o de energia el\u00e9trica, bem como a Lei Estadual 6.312\/12, que instituiu o Documento de Enquadramento Urban\u00edstico e Ambiental (\u201cDEUA\u201d), e outras normas editadas por \u00f3rg\u00e3os estaduais.<\/p>\n\n\n\n

    Passemos a elas.<\/p>\n\n\n\n

      \n
    1. Promo\u00e7\u00e3o da regularidade<\/strong><\/li>\n<\/ol>\n\n\n\n

      A Lei Federal 6.7677\/79 definiu as normas gerais sobre o parcelamento do solo urbano, criando a figura do loteamento[8]<\/a> e a do desmembramento[9]<\/a>. De acordo com a lei, cabe ao Munic\u00edpio a aprova\u00e7\u00e3o de projetos de qualquer das modalidades, bem como a fixa\u00e7\u00e3o pr\u00e9via de diretrizes, no caso do loteamento (art. 6\u00ba e 12).<\/p>\n\n\n\n

      H\u00e1 alguns casos, por\u00e9m, em que o Estado dever\u00e1 disciplinar a aprova\u00e7\u00e3o feita em \u00e2mbito municipal: (i) quando o parcelamento estiver localizado em \u00e1reas de interesse especial, assim definidas por legisla\u00e7\u00e3o estadual ou federal, (ii) quando o parcelamento estiver localizado em \u00e1rea lim\u00edtrofe do munic\u00edpio, ou que perten\u00e7a a mais de um munic\u00edpio, nas regi\u00f5es metropolitanas ou em aglomera\u00e7\u00f5es urbanas, ou (iii) quando o loteamento abranger \u00e1rea superior a 1.000.000 m\u00b2 (art. 13). No Estado do Rio de Janeiro a quest\u00e3o foi regulamentada pela Lei Estadual 1.130\/87.<\/p>\n\n\n\n

      A Lei Estadual 1.130\/87 determinou que a aprova\u00e7\u00e3o dos casos de parcelamento previstos no art. 13 da Lei Federal 6.766\/79 dever\u00e3o ser submetidos \u00e0 anu\u00eancia pr\u00e9via do Estado (arts. 1\u00ba, \u00a7 1\u00ba, e 15). A lei tamb\u00e9m definiu o que seriam as \u201c\u00e1reas de interesse especial do Estado\u201d, incluindo, dentre elas, diversas categorias de interesse ambiental. Confira-se a reda\u00e7\u00e3o do dispositivo:<\/p>\n\n\n\n

      Art. 3\u00ba da Lei Estadual 1.130\/87 \u2013 Consideram-se de Interesse Especial do Estado as seguintes \u00e1reas: I \u2013 \u00c1reas de preserva\u00e7\u00e3o de matas e capoeiras; II \u2013 \u00c1reas de preserva\u00e7\u00e3o e prote\u00e7\u00e3o dos manguezais; III \u2013 \u00c1reas de prote\u00e7\u00e3o de mananciais; IV \u2013 \u00c1reas de prote\u00e7\u00e3o da orla mar\u00edtima; V \u2013 \u00c1reas de prote\u00e7\u00e3o de patrim\u00f4nio cultual; VI \u2013 \u00c1reas de prote\u00e7\u00e3o de rios, ilhas fluviais e lacustres, lagos, lagoas e reservat\u00f3rios; VII \u2013 \u00c1reas de prote\u00e7\u00e3o a recursos isolados; VIII \u2013 \u00c1reas de interesse tur\u00edstico; IX \u2013 \u00c1reas de prote\u00e7\u00e3o em torno dos Distritos Industriais; X \u2013 \u00c1reas protegidas por legisla\u00e7\u00e3o espec\u00edfica.<\/p>\n\n\n\n

      O Decreto Estadual 9.760\/87, que regulamentou a lei, delimitou e indicou a localiza\u00e7\u00e3o de parte das \u00e1reas de interesse especial, facilitando a sua identifica\u00e7\u00e3o (fazem parte do regulamento a listagem dos bens tombados do Estado do Rio de Janeiro, a rela\u00e7\u00e3o de recursos tur\u00edsticos de ocorr\u00eancia isolada e 16 pranchas, na escala 1:1.000.000, dos munic\u00edpios grupados por proximidade geogr\u00e1fica).<\/p>\n\n\n\n

      O regulamento estabeleceu algumas normas de ocupa\u00e7\u00e3o para as \u00e1reas de interesse especial, para as \u00e1reas lim\u00edtrofes de munic\u00edpios e para os im\u00f3veis com extens\u00e3o superior a 1.000.000 m\u00b2 (arts. 12 a 20). Reproduziu tamb\u00e9m as normas federais que vedam o parcelamento do solo em determinados locais, tais como terrenos alagadi\u00e7os e sujeitos a inunda\u00e7\u00e3o (antes de tomadas as provid\u00eancias para assegurar o escoamento das \u00e1guas), \u00e1reas contaminadas e APPs (art. 5\u00ba), restringindo ainda o parcelamento em \u00e1reas de interesse tur\u00edstico, como aquelas que possuam a presen\u00e7a de grutas, cavernas e forma\u00e7\u00f5es rochosas relevantes (art. 11, IV).<\/p>\n\n\n\n

      Determinou-se, por fim, que o Estado ter\u00e1 prazo de 30 dias, contados do recebimento de todos os documentos exigidos do interessado, para proceder ao exame de anu\u00eancia pr\u00e9via (na aus\u00eancia de manifesta\u00e7\u00e3o dentro do prazo, considera-se concedida a anu\u00eancia pr\u00e9via ao projeto) (art. 21 do Decreto Estadual 9.760\/87).<\/p>\n\n\n\n

      Veja-se que o processo de aprova\u00e7\u00e3o do projeto de parcelamento n\u00e3o se confunde com o seu processo de licenciamento ambiental.<\/p>\n\n\n\n

      De acordo com o Decreto Estadual 44.820\/14, que disp\u00f4s sobre o Sistema de Licenciamento Ambiental (\u201cSLAM\u201d), apenas o loteamento (e n\u00e3o o desmembramento) est\u00e1 sujeito ao licenciamento (art. 2o<\/sup>, \u00a7 1o<\/sup>, Anexo I, Grupo 33).<\/p>\n\n\n\n

      Se os impactos ambientais decorrentes do loteamento se restringirem aos limites do munic\u00edpio, o licenciamento ambiental dever\u00e1 ser realizado em \u00e2mbito municipal, desde que exista \u00f3rg\u00e3o ambiental capacitado ou conselho municipal de meio ambiente ativo (arts. 9\u00ba, XIV, \u201ca\u201d e 13 da Lei Complementar 140\/11 e arts. 1\u00ba da Resolu\u00e7\u00e3o CONEMA 42\/12). A inexist\u00eancia de tais \u00f3rg\u00e3os municipais, bem como a aus\u00eancia de impacto considerado local[10]<\/a>, ensejar\u00e1 a instaura\u00e7\u00e3o da compet\u00eancia do Estado (art. 4\u00ba da Resolu\u00e7\u00e3o CONAMA 42\/12).<\/p>\n\n\n\n

      N\u00e3o sendo o Estado o ente competente para aprovar projetos de parcelamento do solo e tendo ele apenas compet\u00eancia supletiva para a realiza\u00e7\u00e3o do licenciamento ambiental de tais atividades, a necessidade da sua anu\u00eancia pr\u00e9via, tal como determinada na Lei Estadual 1.130\/87, poderia ser questionada.<\/p>\n\n\n\n

      Pode-se argumentar, contudo, que o Estado, mais equipado tecnicamente que muitos Munic\u00edpios, faria o papel de filtro, vetando projetos de parcelamento em desacordo com as normas estabelecidas e refor\u00e7ando a prote\u00e7\u00e3o de \u00e1reas ambientalmente sens\u00edveis.<\/p>\n\n\n\n

      Al\u00e9m disso, a marcada dispers\u00e3o urbana fluminense poderia at\u00e9 mesmo recomendar o fortalecimento da atua\u00e7\u00e3o do Estado no \u00e2mbito do planejamento regional<\/p>\n\n\n\n

      \u00c9 importante, aqui, anotar a altera\u00e7\u00e3o realizada em 2012 no Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257\/01, a reboque dos eventos ocorridos na regi\u00e3o serrana do Rio de Janeiro em 2011. Segundo o art. 42-A, \u201cmunic\u00edpios inclu\u00eddos no cadastro nacional de munic\u00edpios com \u00e1reas suscet\u00edveis \u00e0 ocorr\u00eancia de deslizamentos de grande impacto, inunda\u00e7\u00f5es bruscas ou processos geol\u00f3gicos ou hidrol\u00f3gicos correlatos dever\u00e1 conter: I \u2013 par\u00e2metros de parcelamento, uso e ocupa\u00e7\u00e3o do solo, de modo a promover a diversidade de usos e a contribuir para a gera\u00e7\u00e3o de emprego e renda; II \u2013 mapeamento contendo as \u00e1reas suscet\u00edveis \u00e0 ocorr\u00eancia de deslizamentos de grande impacto, inunda\u00e7\u00f5es bruscas ou processos geol\u00f3gicos ou hidrol\u00f3gicos correlatos;  III \u2013 planejamento de a\u00e7\u00f5es de interven\u00e7\u00e3o preventiva e realoca\u00e7\u00e3o de popula\u00e7\u00e3o de \u00e1reas de risco de desastre; IV \u2013 medidas de drenagem urbana necess\u00e1rias \u00e0 preven\u00e7\u00e3o e \u00e0 mitiga\u00e7\u00e3o de impactos de desastres (\u2026)<\/em>\u201d.<\/p>\n\n\n\n

      H\u00e1, como se v\u00ea, preocupa\u00e7\u00e3o por parte do legislador federal em impor aos Munic\u00edpios a obrigatoriedade de, em seus planos diretores, trazerem regras espec\u00edficas para fazer frente \u00e0 ocupa\u00e7\u00e3o irregular do solo, em especial nas \u00e1reas suscet\u00edveis a desastres e ambientalmente relevantes.<\/p>\n\n\n\n

      N\u00e3o houve, nesse particular, aten\u00e7\u00e3o para o fen\u00f4meno da dispers\u00e3o urbana, tal como ocorre no Estado do Rio de Janeiro. De fato, a legisla\u00e7\u00e3o federal n\u00e3o atentou para as situa\u00e7\u00f5es em que a ocupa\u00e7\u00e3o irregular do solo deixa de ser um problema exclusivamente intra-munic\u00edpio para se tornar um problema regional. Dito de outro modo, o dispositivo da legisla\u00e7\u00e3o federal atribuiu apenas ao Munic\u00edpio o dever de lidar \u2013 no plano normativo e t\u00e9cnico \u2013 com o problema da ocupa\u00e7\u00e3o irregular do solo, mormente em \u00e1reas de risco e ambientalmente relevantes.<\/p>\n\n\n\n

      Cabe, ent\u00e3o, questionar: como integrar as normas de planejamento dos diferentes Munic\u00edpios para fazer frente \u00e0s novas exig\u00eancias do Estatuto da Cidade em tais situa\u00e7\u00f5es? A legisla\u00e7\u00e3o de parcelamento do solo estadual n\u00e3o enfrentou essa nova realidade. Seria, ent\u00e3o, o caso de se propor a atualiza\u00e7\u00e3o da legisla\u00e7\u00e3o estadual de parcelamento do solo para tal finalidade, ou, at\u00e9 mesmo, a cria\u00e7\u00e3o de planos regionais que, congregando as peculiaridades dos diferentes Munic\u00edpios, atenda \u00e0s exig\u00eancias do Estatuto da Cidade.<\/p>\n\n\n\n